II SA/Bk 29/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Ch. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały ustalającej Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Ch. w części obejmującej § 34 ust. 3 i 4 oraz § 41; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt 1 nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Ch. na rzecz skarżącego S. P. kwotę 574 (pięćset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] sierpnia 2006 r. Rada Miejska w Ch. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Ch. Nie godząc się z zapisami § 34 ust. 3 i 4 oraz § 41 załącznika do w/w uchwały S. P., A. P., A. P. i P. G. w oparciu o treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwali Burmistrza Miasta i Gminy Ch. do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały o jej zmianie i uchylenie wskazanych wyżej postanowień. Po otrzymaniu pisma Burmistrza Miasta Ch. z dnia [...] listopada 2006 r. informującego, że sprawa dotycząca powyższego wezwania zostanie postawiona na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Ch., S. P. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na wyżej opisaną uchwałę Rady Miejskiej w Ch., zarzucając jej naruszenie: - art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej danej radzie gminy polegającej na uchwaleniu przepisów porządkowych, - art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku czystości w gminach oraz art. 22 i art. 65 Konstytucji RP, gdyż regulacje zawarte § 34 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały naruszają konstytucyjne zasady państwa prawa, w tym zasadę wolności działalności gospodarczej, równości wszystkich podmiotów gospodarczych i zasadę poszanowania praw nabytych, nadto wykraczają poza delegację ustawową daną radzie gminy w art. 4 ustawy o utrzymywaniu porządku i czystości w gminach. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Rada Miejska Ch. wprowadzając w § 34 ust. 3 i 4 zakaz utrzymywania mięsożernych zwierząt futerkowych w granicach administracyjnych miasta Ch., a w szczególności lisów, jenotów, norek, tchórzofretek i szopów oraz nakaz zlikwidowania hodowli w/w zwierząt gospodarskich wykroczyła poza delegację ustawową daną w art. 4 ustawy o utrzymywaniu porządku i czystości w gminach, a także rażąco naruszyła obowiązujący porządek prawny. Podkreślono przy tym, iż treść art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy wskazuje, iż rada gminy może wprowadzić zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na poszczególnych obszarach lub w poszczególny nieruchomościach, ale jedynie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Przepis ten nie daje również uprawnienia radzie gminy do wprowadzenia nakazu zlikwidowania hodowli zwierząt gospodarskich istniejących przed datą wejścia życie postanowień podejmowanej uchwały. W ocenie wnoszącego skargę niezrozumiałym jest, iż z § 3 pkt 18 regulaminu wynika, iż ilekroć w regulaminie jest mowa o zwierzętach gospodarczych należy przez nie rozumieć zwierzęta utrzymywane w celach hodowlanych, a w szczególności konie, bydło, świnie, owce, kozy, kury, kaczki, gęsi, gołębie, indyki, perliczki, strusie, nutrie, norki, lisy, tchórzofretki oraz inne zwierzęta w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, podczas gdy w § 34 ust. 3 regulaminu wprowadzono zakaz utrzymywania jedynie mięsożernych zwierząt futerkowych w granicach administracyjnych miasta Ch., zaś z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymywaniu porządku i czystości w gminach mowa jest wyłącznie o zwierzętach gospodarskich ogólnie. W tym stanie rzeczy skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 34 ust. 3 i 4 oraz § 41 załącznika do w/w uchwały jako sprzecznych z prawem. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta i Gminy Ch.wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Powyższy przepis, zdaniem organu stanowi podstawę do stanowienia prawa, które ma skutecznie zapewnić mieszkańcom gminy czystość i porządek na jej terenie, w tym ochronę powietrza, którym dana społeczność oddycha. Nadto posiadana przez skarżącego ferma zwierząt gospodarskich wydatnie oddziałuje na jakość powietrza okolicznym mieszkańcom. Likwidacja istniejących hodowli zwierząt wiąże się z zabezpieczeniem konstytucyjnej wartości, jaką jest prawo do czystego powietrza. Stąd zasada poszanowania praw nabytych musi w tym przypadku ustąpić prawu mieszkańców miasta Ch. do czystego powietrza. Organ wskazał, że w jego ocenie zwrot "na terach wyłączonych z produkcji rolniczej" należy interpretować jako tereny położone w granicach administracyjnych miast. Ponadto niezasadny jest także zarzut stwierdzenia nieważności § 41 ust. 1 regulaminu, gdyż w myśl art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, karze grzywny podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminach uchwalonych przez właściwe rady gmin. W następstwie rozpoznania wyżej opisanej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał, iż uchwała Rady Miejskiej Ch. z dnia [...] sierpnia 2006 r. jest niezgodna z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jako że treść Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały odbiega od projektu, jaki został przedstawiony do zaopiniowania Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w B. Zakwestionowana uchwała została zatem podjęta z rażącym naruszeniem prawa i należało ją uchylić w całości, ponieważ forma jej podjęcia uniemożliwiała jej uchylenie w części. Sąd nie jest natomiast uprawniony do stwierdzenia nieważności samych załączników czy też ich części. W tych uwarunkowaniach wskazano, iż organ podejmując ponownie uchwałę powinien przedstawić do zaopiniowania Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w B. projekt w wersji, w jakiej ma być uchwalony. Jedynie zaopiniowanie ostatecznej wersji uchwały może być uznane za wywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 uchwały o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto Rada Miejska powinna rozważyć zarzuty podnoszone w skardze oraz zbadać czy uchwalając przepisy porządkowe w § 41 Regulaminu nie wykracza poza ustawową delegację wskazaną w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Jednocześnie Sąd nie podzielił poglądu organu, że skoro art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje karę grzywny za nieprzestrzeganie obowiązków określonych w regulaminie, to taki zapis może znaleźć się także w jego treści. Końcowo wskazano na konieczność rozważenia czy wprowadzenie zakazu utrzymywania mięsożernych zwierząt futerkowych i likwidacji ich hodowli jest zgodne z prawem, skoro działka skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod istniejącą zabudowę związaną z hodowlą zwierząt, w tym futerkowych. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego orzeczenia przez Radę Miejską w Ch., wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1088/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji podkreślił, iż w sytuacji, gdy już po zaopiniowaniu przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego Rada chce zmienić kilka postanowień, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby ponowiła wniosek o zaopiniowanie tylko w odniesieniu do dodanych lub zmienionych postanowień. W konkretnej sprawie zasięgnięto opinii w stosunku do pozostałych zapisów (porównanie treści załącznika przedstawionego do zaopiniowania i załącznik do zaskarżonej uchwały wskazuje na różnice dotyczące dwóch paragrafów), stąd stwierdzenie nieważności całej uchwały idzie za daleko. Stanowisko zaś Sądu I instancji, iż forma uchwalonego Regulaminu, będącego załącznikiem do uchwały uniemożliwia stwierdzenia nieważności tylko niektórych jego postanowień nie zasługuje na aprobatę. Taka możliwość wynika bowiem wprost z przepisu art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidującego kompetencję sądu do stwierdzania nieważności uchwały w całości lub części, a taką część stanowi zarówno sam załącznik, jak i jego poszczególne postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji z urzędu podnosząc kwestię braku ponownej opinii, wskazując, iż Rada powinna zbadać zgodność postanowień Regulaminu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i rozważyć czy wprowadzając przepisy porządkowe w § 41 nie wykroczyła poza delegację ustawową - w istocie nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty w niej podniesione poważyły legalność kontrolowanej uchwały, to jest jej zgodność z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie opisanym w sentencji podjętego wyroku. Na wstępie rozważeń podnieść należy, iż uchwała Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Ch. była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1088/07 uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 17 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt. II SA/Bk 89/07 stwierdzające nieważność skarżonej uchwały i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W tym miejscu podnieść należy, iż wyrok kasacyjny sądu II instancji powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem zawężony do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex 238489). Również niedopuszczalne jest rozważanie na nowo kwestii, które już wcześniej przesądzono, a które nie były przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż podstawą skarżonej uchwały stanowi przepis art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Powołany art. 4 ust. 1 ustawy przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W doktrynie prawa podkreśla się, iż art. 4 jest jednym z kluczowych przepisów komentowanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy. Nowelą z dnia 29 lipca 2005 r. uchwała ta została nazwana regulaminem, co nie zmienia jednak faktu, iż nadal pozostaje ona uchwałą. W rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy innej niż sama ustawa o samorządzie gminnym. Tryb uchwalenia regulaminu przewidziany w art. 4 ustawy, nie został w całości ustalony w samej ustawie, co oznacza, iż stosuje się tu przepisy o samorządzie gminnym. Ustawa wprowadza tylko jeden dodatkowy wymóg proceduralny, jakim jest zasięgnięcie opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Do wyrażenia opinii tego organu stosuje się regulacje art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, które wskazują, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od zaopiniowania przez inny organ, to zajęcie stanowiska przez ten organ winno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. W odniesieniu do uchwały z art. 4 ustawy chodzi o projekt regulaminu sporządzony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co wynika z konstrukcji przepisu art. 4, który nie pozostawia wątpliwości, że rada gminy wydaje uchwałę po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego. Obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest zatem przekazanie projektu regulaminu państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu z wnioskiem o opinię i oczekiwanie 14 dni na wyrażenie opinii. Jeżeli w tym terminie inspektor opinii nie wyrazi, to uznaje się, iż projekt regulaminu został zaakceptowany – art. 98 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Konsekwencji natomiast niedochowania trybu przewidzianego w art. 4 ustawy należy poszukiwać w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym "Nadzór nad działalnością gminną". Zasadą generalną jest, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Powstaje zatem pytanie, czy niezasięgnięcie opinii pociąga za sobą nieważność uchwały, czy też jest to jedynie nieistotne naruszenie prawa. Odpowiedzi na to pytanie daje zarówno doktryna prawa jak i orzecznictwo sądowe, gdzie ukształtowany został pogląd, iż nie zwrócenie się do inspektora sanitarnego o opinię jest tak istotnym naruszeniem prawa, iż trzeba przyjąć, że wydanie uchwały bez zwrócenia się do inspektora o opinię albo bez odczekania 14 dni na zajęcie stanowiska pociąga za sobą nieważność uchwały. Takie stanowisko zostało także wyrażone w niniejszej sprawie we wskazanym na wstępie wyroku kasacyjnym z dnia 11 października 2007 r., którym Sąd w sprawie niniejszej jest związany. Tymczasem analiza porównawcza projektu załącznika przedstawionego do zaopiniowania z treścią załącznika do zaskarżonej uchwały jednoznacznie wskazuje, iż różnice dotyczą § 34 ust. 3 i 4, co oznacza, iż przepis ten nie był poddany opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż tryb uchwalania Regulaminu w powyższym zakresie został naruszony. Nawiązując zaś do poglądu wyrażonego przez Sąd II instancji w wyroku z dnia 11 października 2007 r. przyjąć należy, iż nie przedstawienie do zaopiniowania niektórych postanowień projektu uchwały stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności tylko w powyższym zakresie. W sytuacji bowiem, gdy już po zaopiniowaniu przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego projektu uchwały, Rada chce zmienić kilka jego postanowień lub dodać nowe nic nie stoi na przeszkodzie, aby ponowić wniosek o zaopiniowanie wyłącznie w odniesieniu do dodanych lub zmienionych postanowień. W efekcie brak nowej opinii w powyższym zakresie nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tylko niektórych postanowień Regulaminu, natomiast nie pociąga za sobą konsekwencji w postaci stwierdzenia nieważności całej uchwały. Przede wszystkim nie stoi temu na przeszkodzie forma podjętej uchwały. Nadto w ocenie Sądu przy podejmowaniu uchwały w zakresie regulacji § 34 ust. 3 i 4 dodatkowo przekroczono delegację ustawową zawartą w art. 4 ustawy, albowiem uznać należy, iż Rada Gminy nie jest uprawniona do formułowania na potrzeby własnych uchwał odmiennych definicji dla pojęć ustawowo już zdefiniowanych. Definicja umieszczona w akcie prawa miejscowego nie może być ani powtórzona, ani też określać pojęć ustawowych, którymi posługuje się prawodawca. Zauważyć bowiem należy, iż dwa jednakowe zwroty, którymi posługuje się prawodawca w akcie upoważniającym oraz w akcie wykonawczym, co do reguły nie mogą mieć odmiennego znaczenia - zasada wykładni harmonicznej (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, Lex 2007/89/1026, uchwała RIO w Opolu z dnia 5 października 2000 r., FK 2001/1/40,). Na tle rozpatrywanej sprawie przede wszystkim chodzi o interpretację pojęcia "terenów wyłączonych z produkcji rolniczej" przyjętą na potrzeby omawianego Regulaminu w sposób odmienny niż przewiduje to art. 11 i nst. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niezrozumiałym jest również wprowadzenie zakazu utrzymywania na danym terenie jedynie "mięsożernych zwierząt futerkowych", gdy w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy mowa jest o "zwierzętach gospodarskich" – pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Nie wydaje się również, aby Gmina w oparciu o regulamin porządkowy – dotyczący czystości i porządku na terenie gminy mogła zakazywać prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, iż nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym nie ma znaczenia czy dotyczy ono uprawnień czy nakładania obowiązków. Stanowienie aktów prawa miejscowego wymaga ustanowionego expressis verbis w ustawie upoważnienia, którego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni (tak: wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., I OSK 1035/06, Lex 281271, por. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 19 stycznia 1999 r., II SA/Po 730/98 Pr. Gosp. 2000/4/36, wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02 Fk 2003/4/53). W tym miejscu już niejako marginalnie zwrócić należy uwagę, iż nieruchomość skarżącego położona w granicach miasta zgodnie planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod istniejącą zabudowę związaną z hodowlą zwierząt, w tym także futerkowych. Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia § 41 Regulaminu, zauważyć należy, iż w świetle regulacji art. 4 ust. 2 ustawy przyznanie radzie gminy kompetencji do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Stąd wbrew przeznaczeniu regulaminu, który określa zasady utrzymania czystości i porządku, uchwała przewidziana w art. 4 ustawy nie jest aktem prawa miejscowego zawierającego przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, iż w szczególności sam regulamin nie może zawierać własnych przepisów karnych, ponieważ takie przepisy mogą znaleźć się tylko w przepisach porządkowych. Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż w obowiązującym stanie prawnym każde niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie – uchwale rady gminy na podstawie art. 4 ustawy jest wykroczeniem z art. 10 ust. 2a tejże ustawy. Zgodnie zaś ze stanowiskiem Sądu II instancji pogląd, iż przepisy prawa miejscowego nie mogą powielać i powtarzać przepisów ustawowych jest obecnie niewątpliwy i znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 34 ust. 3 i 4 oraz § 41, o czym orzeczono jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było natomiast stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w opisanym wyżej zakresie nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).