IV SA/Po 720/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Bożena Popowska Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 lutego 2008r. przy udziale sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych, 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Popowska /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ M.Dybowski A. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Powiatu (dalej Starosta) uznał M. N. z dniem 4.04.2005 r. za osobę bezrobotną i przyznał Jej prawo do zasiłku od dnia 12.04.2005 r. w wysokości 120% podstawowej wysokości zasiłku (k. [...] akt administracyjnych). B. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta orzekł o utracie przez M. N. prawa do zasiłku od dnia 12.10.2005 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania (k. [...] akt administracyjnych). C. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta orzekł zwrot nienależnie pobranego przez M. N. zasiłku za okres od 1.09.2005 r. do 30.09.2005 r. w kwocie brutto 626,30 zł w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Przesłanką wydania decyzji było podjęcie przez M. N. działalności gospodarczej od dnia 1.09.2005 r. (k. [...] akt administracyjnych). D. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] nr [...] (k. [...] akt administracyjnych). E. Wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 365/06 (dalej wyrok z dnia 7 marca 2007 r. ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] nr [...]. WSA stwierdził, że jednym z koniecznych warunków do uznania, pobranego przez M. N. zasiłku, za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne z jednoczesnym nałożeniem obowiązku zwrotu zasiłku, jest uprzednie pozbawienie uprawnionego statusu osoby bezrobotnej - przyznanego ostateczną decyzją z dnia [...] (k. [...] akt sprawy IV SA/Po 365/06). F. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...].) Starosta, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1, art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. [...] ze zm. – dalej k.p.a.), wznowił postępowanie w sprawie utraty prawa do zasiłku od dnia 12.10.2005 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania (k. [...] akt administracyjnych). G. Decyzją z dnia [...] nr [...] (dalej decyzja z dnia [...]), na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2, art. 104 kpa, art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 99/04/1001 ze zm. – dalej upzirp) Starosta: 1. uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] o utracie prawa do zasiłku od dnia 12.10.2005 r. z powodu maksymalnego okresu jego pobierania; 2. orzekł o utracie przez M. N. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku od dnia 1.09.2005 r., z powodu podjęcia działalności gospodarczej. W uzasadnieniu opisano przebieg dotychczasowego postępowania. Starosta ustalił, że dnia 8 listopada 2005 r. M. N. zgłosiła w Powiatowym Urzędzie Pracy (dalej PUP) podjęcie działalności gospodarczej od dnia 2 listopada 2005 r. W toku postępowania wyjaśniającego PUP ustalił, że zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Miejskiego z dnia [...] nr [...] M. N. podjęła działalność gospodarczą od dnia 1.09.2005 r. W związku z tym, powstała konieczność zwrotu nienależenie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 1.09.2005 r. do 30.09.2005 r. w kwocie 623, 30 zł brutto. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 upzirp Starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Art. 2 ust 1 pkt 2 lit. f stanowi, że bezrobotnym jest osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu, do dnia wyrejestrowania tej działalności. Od dnia podjęcia działalności gospodarczej, tj. od dnia 1.09.2005 r., M. N. nie spełnia warunków osoby bezrobotnej. Z dokumentów wynika, że Strona podjęła działalność od dnia 1.09.2005 r. (informacja z Urzędu Miejskiego). Potwierdzeniem właściwej interpretacji przepisu stanowi orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1993 r. – II SA 311/93, w którym Sąd uznał, że dokonanie w Urzędzie Miejskim wpisu do działalności gospodarczej skutkuje powstaniem domniemania, iż działalność jest faktycznie wykonywana. W przeciwnym wypadku każdy, kto posiada wpis do ewidencji i oświadczył, że jej nie prowadzi, mógłby równoległe działalność prowadzić i otrzymywać zasiłek dla bezrobotnych (k. [...] akt administracyjnych). E. Odwołanie od owej decyzji wniosła M. N.. Podniosła, że organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] i w decyzji z dnia [...], powołując się na art. 145 [§ 1] pkt 5 kpa, nie wskazał jakie dowody lub okoliczności nie były znane WSA. Zarzuciła dokonanie błędnej interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upzirp. Ponownie oświadczyła, że do dnia 10.11.2005 r. nie podjęła działalności gospodarczej, a także na podstawie odrębnych przepisów nie podlegała w okresie od 1.09.2005 r. do 10.11.2005 r. obowiązkowi ubezpieczenia społecznego (k. [...] akt administracyjnych). F. Decyzją z dnia [...] nr [...] (dalej decyzja z dnia [...]) Wojewoda, na podstawie art. 127 § 1 i 2 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 10 ust. 4 pkt 2 i art. 150d ust. 3 upzirp – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy i podzielił stanowisko Starosty, iż od daty wpisu w ewidencji działalności gospodarczej (1 września 2005 r.) M. N. nie spełnia warunków koniecznych do uznania Jej za osobę bezrobotną (k. [...] akt administracyjnych). G. Skargę na ową decyzję wniosła M. N.. Zdaniem Skarżącej, Starosta nie miał podstaw do wznowienia postępowania, ponieważ nie wskazał jakie dowody lub okoliczności nie były znane WSA przed wydaniem wyroku, a winien to uczynić, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. "Starosta bezzasadnie uznał, a potwierdził to Wojewoda, że wyrok sądu to wytyczne w postępowaniu w przedmiotowej sprawie i decyzją z dnia 22.06.2007 r. pozbawił mnie statusu bezrobotnej i uznał, że jest to warunek wystarczający do wznowienia postępowania, co nie wyczerpuje art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a." (k. [...]). Ani Starosta, ani Wojewoda, nie wykazali, że M. N. podlega ubezpieczeniu społecznemu. Skarżąca ponownie oświadczyła, że do dnia 10.11.2005 r. nie podjęła działalności gospodarczej, a także na podstawie odrębnych przepisów nie podlegała od 1.09.2005 r. do 10.11.2005 r. obowiązkowi ubezpieczenia społecznego (k. [...] akt IV SA/Po 720/07). H. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie (k. [...] akt IV SA/Po 720/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). 2. Zarzuty Skarżącej, która zakwestionowała zastosowany przez Starostę tryb postępowania – wznowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa, postanowieniem z dnia [...], postępowania w sprawie utraty prawa do zasiłku od dnia 12.10.2005 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania; a następnie wydanie decyzji z dnia [...] o utracie statusu bezrobotnego, są chybione. Organy (I i II instancji) były związane oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 7 marca 2007 r. W kwestionowanej przez Skarżącą materii, postępowanie organów administracji było prawidłowe. Nową informacją w sprawie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, było zaświadczenie Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego z dnia [...] nr [...] (dalej zaświadczenie z dnia [...]), wydane na podstawie ewidencji działalności gospodarczej, w którym stwierdzono, że M. N., jako datę rozpoczęcia działalności gospodarczej podała 1.09.2005 r. (k. [...] akt administracyjnych). 3. Sąd podziela ustalenia organu I i II instancji, czyniąc je integralną częścią ustaleń Sądu. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy WSA ustalił nadto, że dnia 8.11.2005 r. M. N. poinformowała PUP, że od dnia 2.11.2005 r. rozpoczęła działalność gospodarczą pod numerem [...]. Pismem z dnia 29.11.2005 r. Skarżąca poinformowała PUP, że w lipcu [2005 r.] rozpoczęła kurs przygotowujący do pracy agenta ubezpieczeniowego w TU [...], który opłaciła z własnych środków. Warunkiem koniecznym rozpoczęcia kursu było założenie własnej działalności gospodarczej. Nie był znany termin egzaminu, jak również późniejszego podpisania umowy z TU [...]. Aby otrzymać wpis do ewidencji należało podać we wniosku przypuszczalny termin rozpoczęcia działalności gospodarczej. W tym przypadku podany został termin 1.09.2005 r. Działalność owa nie została podjęta we wskazanym terminie. Umowa agencyjna z TU [...] została podpisana z datą 6.10.2005 r. (przesłana do oddziału TU [...] pod koniec października 2005 r.). Nie było możliwe wcześniejsze prowadzenie działalności na podstawie tej umowy. Skarżąca oświadczyła, że do dnia 10.11.2005 r. nie podjęła żadnej działalności gospodarczej. W datowanym na 14 listopada 2005 r. formularzu NIP – 1 "Zgłoszenie identyfikacyjne osoby fizycznej prowadzącej samodzielnie działalność gospodarczą", skierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego, w rubryce [...] M. N. podała, jako datę rozpoczęcia działalności - "10.11.2005" (pkt 56.1 i 57), numer identyfikacyjny REGON – [...] (rubryka C2 pkt 58), rodzaj działalności – działalność pomocnicza związana z ubezpieczeniami i funduszami emerytalno – rentowymi (C.3 pkt 59). W formularzu "Informacja o prowadzonej działalności gospodarczej" podała, że jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą [...] zgłosiła 10.11.2005 r. i uruchomiła 10.11.2005 r. W oświadczeniu złożonym w Urzędzie Skarbowym [...] M. N. podała, że z tytułu prowadzenia od dnia 10.11.2005 r. działalności gospodarczej będzie opodatkowana na zasadach ogólnych. W formularzu ZUS–ZFA-1 – "Zgłoszenie płatnika składek" złożonym w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddziale [...] M. N. jako datę powstania obowiązku opłacania składek podała 10.11.2005 r. (k. [...], rubryka [...]). Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o dokumenty: oświadczenie M. N. z dnia 8 listopada 2005 r., pismo M. N. do PUP z dnia 29 listopada 2005 r., formularz NIP – 1 "Zgłoszenie identyfikacyjne osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą", formularz – "Informacja o prowadzonej działalności gospodarczej" z dnia 14 listopada 2005 r., oświadczenie M. N. z dnia 10 listopada 2005 r. złożone w US dnia 14 listopada 2005 r., umowę agencyjną dotyczącą ubezpieczeń osobowych i majątkowych zawartą dnia 6 października 2005 r., formularz ZUS–ZFA–1 zgłoszenie płatnika składek (k. [...], [...], [...], [...], [...] akt administracyjnych). Sąd dał wiarę owym odpisom dokumentów, bowiem nie były one kwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarygodności (art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z – odpowiednio- art. 244 i 245, 252, 253 kpc; T. Ereciński w: "Komentarz do k.p.c." W. Pr. 2006 t. 1 s. 562 u.w. 32, 33; postanowienie SN z 27.1.2006 r.- III CK 369/05- OSNC 11/06/187). 4. Ustalenia stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji Wojewoda oparł jedynie na zaświadczeniu z dnia [...] Z naruszeniem obowiązku oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) pominął przedstawione przez Stronę odpisy dokumentów- oświadczenie M. N. z dnia [...], pismo M. N. do PUP z dnia [...]., formularz NIP – 1 "Zgłoszenie identyfikacyjne osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą", formularz – "Informacja o prowadzonej działalności gospodarczej", oświadczenie M. N. z dnia [...] złożone w US dnia [...], umowę agencyjną dotyczącą ubezpieczeń osobowych i majątkowych zawartą dnia [...], formularz ZUS–ZFA–1 zgłoszenie płatnika składek - świadczące o rozpoczęciu przez Skarżącą faktycznego wykonywania działalności gospodarczej dnia 10.11.2005 r. Wynika z nich, iż M. N. zgłosiła do właściwych organów, że podlega opodatkowaniu, jako podatnik prowadzący działalność gospodarczą i podlega ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia tej działalności od 10.11.2005 r. Organy obu instancji nie zweryfikowały twierdzeń Skarżącej o dacie faktycznego podjęcia działalności gospodarczej oraz nie uwzględniły przedkładanych przez Nią dokumentów. Tym samym- nie wyjaśniając okoliczności dotyczących podjęcia przez Skarżącą działalności gospodarczej- organy obu instancji naruszyły art. 7, 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Owe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. 5. Zaskarżona decyzja administracyjna i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia 22 czerwca 2007 r. obarczone były błędem naruszenia prawa materialnego - gdyż organy administracji błędnie zastosowały 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upzirp, nieprawidłowo interpretując jego treść i znaczenie. W niniejszej sprawie istotne było ustalenie, czy wpis do ewidencji działalności gospodarczej i określona w nim data rozpoczęcia działalności jest wystarczającą przesłanką sprzeciwiającą się uznaniu osoby za bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upzirp, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 176/07/1243- dalej ustawa zmieniająca). Art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upzirp został zmieniony ustawą zmieniającą. Zgodnie z brzmieniem obowiązującym od dnia 26 października 2007 r., za bezrobotnego uznaje się osobę, która "nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników". Na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy (J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" W. Pr. 2006 s. 290 uw. 2), stąd przytoczony przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, którą rozstrzygnięto w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy w poprzednim brzmieniu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upzirp, bezrobotny to osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników oraz spełnia pozostałe warunki określone ustawą. Z brzmienia powołanych przepisów wynika zatem, że ustawodawca wyróżnia "rejestrację", tj. wpis do ewidencji stanowiący wyraz legalizacji działalności gospodarczej i faktyczne "podjęcie działalności". Należy pamiętać, że sam wpis do ewidencji nie daje prawa do prowadzenia faktycznej działalności gospodarczej. Nierzadko podmiot musi uzyskać dodatkowe licencje, czy też zezwolenia. Nie bez znaczenia jest tu także zarejestrowanie się do celów skarbowych, jako płatnika podatku dochodowego, czy płatnika podatku VAT. Pojęcie "podjęcie działalności gospodarczej" wiąże się z faktycznym jej podjęciem, a więc z bezpośrednim przystąpieniem danego podmiotu gospodarczego do obrotu gospodarczego. W takim znaczeniu sformułowania tego używa ustawa o promocji zatrudnienia. O statusie osoby na gruncie powołanych wyżej przepisów decyduje nie zarejestrowanie jako podmiotu gospodarczego, ale faktyczne podjęcie działalności gospodarczej, a więc przystąpienie do obrotu gospodarczego. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie (uchwała 7 Sędziów NSA z 16.12.1996- OPS 5/96- ONSA 2/97/47; wyroki WSA w Poznaniu z: 26.1.2006- 4/II SA/Po 2595/03, 18.5.2006- IV SA/Po 1305/04, 14.06.2007- IV SA/Po 386/06, 26.10.2006- IV SA/Po 926/05, 20.12.2007 – IV SA/Po 543/07; wyrok WSA w Warszawie z: 16.12.2005- II SA/Wa 1973/05; 9.11.2006- II SA/Wa 1494/06) i w doktrynie (T. Olejarz "Odpowiedzi na pytania dotyczące niektórych przepisów ustawy o zatrudnieniu" Sł. Prac. 3/90/8- UW. 4; B. Popowska "Postulat unormowania "zawieszenia działalności gospodarczej" jako instytucji prawa działalności gospodarczej" s. 6-10- maszynopis oczekujący na publikację w: "Prawo i Administracja" pod red. K. Wojtczak- t. 6 Wyd. Piła). Zgromadzone w aktach administracyjnych dowody, w oparciu o które Sąd dokonał ustaleń, obalają domniemanie, o którym mowa w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1993 r. – II SA 311/93. Przedstawiona interpretacja prowadzi do wniosku, iż organy obu instancji niesłusznie zadecydowały o pozbawieniu Skarżącej - statusu osoby bezrobotnej oraz należnego jej zasiłku, tylko z tego powodu, że "miała zarejestrowaną działalność gospodarczą". Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upzirp, M. N. mogłaby zostać pozbawiona statusu osoby bezrobotnej w sytuacji, gdyby - po uzyskaniu wpisu do ewidencji, w dniu 1.09.2005 r. faktycznie podjęła działalność gospodarczą. Zgromadzone w sprawie materiały dowodowe nie pozwalają na stwierdzenie, że Skarżąca tak uczyniła. 6. Niniejsze orzeczenie nie narusza art. 153 ppsa. W wyroku z dnia 7 marca 2007 r. WSA rozstrzygnął jedynie problem proceduralny – co do trybu rozstrzygania o nienależnie pobranym zasiłku dla bezrobotnych. W owym wyroku WSA w ogóle nie rozważał kwestii materialnoprawnych dotyczących rozumienia pojęcia "podjęcie działalności gospodarczej" na gruncie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upzirp. 7. Naruszenie prawa materialnego przez wadliwą interpretację pojęcia "podjęcie działalności gospodarczej", a także opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 p.p.s.a., uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (pkt 1 sentencji). O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobligowane są ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związanymi oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ( art. 153 p.p.s.a.).