II SA/Gl 1047/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008r. sprawy ze skargi Z. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wymagań dotyczących zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w sprawie dotyczącej utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdza, że pkt [...] i pkt [...] załącznika nr [...] do zaskarżonego zarządzenia zostały wydane z naruszeniem prawa w zakresie w jakim przewidują obowiązek przedsiębiorcy posiadania bazy transportowej na terenie miasta S. lub w miastach bezpośrednio graniczących z S., 2) orzeka, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku do czasu prawomocności wyroku, 3) zasadza od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. określił wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W podstawie prawnej podano art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.2001/142/1591 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2005/236/2008) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. 2006/5/33). Treść zarządzenia zawiera załącznik nr 1. W pkt I.3.a) i II.1a) tego załącznika, dotyczących wymagań co do bazy transportowej, przewidziano posiadanie bazy na terenie miasta S. lub w miastach bezpośrednio graniczących z S., potwierdzone tytułem prawnym do nieruchomości. Zgodnie z § 3 zarządzenia, wchodzi ono w życie z dniem podpisania i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego oraz w formie elektronicznej na stronach internetowych Urzędu. Pismem z dnia [...]r. Zakład [...], jako podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia prawa w zakresie zapisu pkt 3 lit. a załącznika do zarządzenia, zawierającego wymóg posiadania bazy transportowej na terenie miasta lub w miastach bezpośrednio sąsiadujących. Zarzucił, że w tym zakresie zarządzenie jest niezgodne z art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości (...) oraz z § 2 ust. 1 rozporządzenia MŚ w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań (...), przepisy te nie upoważniają bowiem do wyznaczania siedziby bazy transportowej, jaką winien dysponować przedsiębiorca. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia [...] r. zastępca Prezydenta Miasta wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 powoływanego rozporządzenia MŚ, w zarządzeniu określa się wymagania obejmujące opis wyposażenia technicznego, zawierający wymagania dotyczące baz. Oprotestowane postanowienie nie wykracza zatem poza granice upoważnienia. Podniesiono także, że posiadanie bazy w znacznej odległości od miejsca świadczenia usług rodzi wątpliwości co do dyspozycyjności sprzętu i ludzi. W skardze do sądu administracyjnego wniesionej w dniu [...] r. Z. S. prowadzący Zakład [...] z siedzibą w K. wniósł o stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem prawa zapisu pkt 3 lit. a załącznika do zarządzenia w zakresie w jakim nakłada on obowiązek posiadania bazy transportowej na terenie S. lub w miastach bezpośrednio sąsiadujących. Skarżący domagał się także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że w zaskarżonym zakresie wydane zarządzenie narusza art. 7 ust. 3 i ust. 3a oraz art. 8 ustawy o utrzymaniu czystości (...) jak też przepisy rozporządzenia wykonawczego. Ustawa nie upoważnia do wyznaczania konkretnej lokalizacji bazy transportowej. Podobnie wydane na jej podstawie rozporządzenie wskazuje jedynie, że opis wyposażenia technicznego i bazy transportowej powinny zostać określone w sposób precyzyjny, niedyskryminujący, zrozumiały, nieograniczający konkurencji i nieutrudniający dostępu do rynku. Rozporządzenie mówi o bazie jedynie w odniesieniu do jej wyposażenia technicznego i również nie upoważnia do wyznaczania jej lokalizacji. W konsekwencji Prezydent wykroczył poza granice udzielonego upoważnienia. Nadto zwrócono uwagę, że art. 8 ustawy zawiera zamknięty katalog danych i dokumentów, jakie przedsiębiorca ma złożyć wraz z wnioskiem. W katalogu tym nie zostało wymienione potwierdzenie tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowana jest baza. Uzasadniając swój interes prawny w złożeniu skargi przedsiębiorca podał, że ubiega się o uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów komunalnych na terenie S. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zakwestionowane postanowienie zarządzenia nie narusza zakresu upoważnienia i służy ułatwieniu pracy oraz dyspozycyjności sprzętu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W przekonaniu orzekającego Sądu, zarzuty dotyczące wydania zaskarżonego zarządzenia z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego należy uznać za uzasadnione. Przekroczenie to ma miejsce w stosunku do postanowień, którymi organ określił lokalizację bazy transportowej. Za chybioną należy już na wstępie uznać argumentację odwołującą się do względów praktycznych, związanych z dostępnością i dyspozycyjnością sprzętu. Jak zauważyła strona skarżąca, niektóre z miast bezpośrednio sąsiadujących z S. są tak rozległe (D.), że lokalizacja bazy na ich terenie bynajmniej nie gwarantuje położenia bazy w większej bliskości miasta niż baza w P. Argumentacja ta nie znajduje przy tym uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Podstawą do wydania przedmiotowego zarządzenia jest. art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości (...). Upoważnia on Prezydenta Miasta do uwzględnienia w katalogu wymagań, jakie winien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o pozwolenie, opisu wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Na poziomie regulacji ustawowej nie budzi zatem wątpliwości, że chodzi o wyposażenie techniczne. Wydane na podstawie delegacji z art. 7 ust. 7 ustawy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie pozwolenia (Dz. U. 2006, nr 5, poz. 33) ma na celu ujednolicenie kryteriów wydawania zezwoleń. Stąd w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia mowa jest o tym, że opis wyposażenia technicznego ma uwzględniać pojazdy, pojemniki lub worki oraz bazę transportową. W ocenie Sądu skarżący zasadnie zwrócił uwagę, że kwestie techniczne nie są tożsame czy nie są związane z lokalizacją bazy, wobec czego w tym zakresie organ koncesyjny nie ma prawa ingerować w sposób prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę. Również w art. 8 ustawy, określającym obligatoryjne elementy wniosku o zezwolenie, mowa jest o określeniu środków technicznych, jakimi dysponuje przedsiębiorca, przepis ten nie obliguje natomiast do wykazania lokalizacji bazy transportowej. Z tych powodów Sąd uznał zasadność zarzutów skargi i wobec upływu 1 roku od daty podjęcia zaskarżonego aktu, orzekł o niezgodności z prawem zapisów pkt I.3.a i pkt II.1.a.załącznika nr 1 do zaskarżonego zarządzenia w zakresie, w jakim przewidują obowiązek przedsiębiorcy posiadania bazy transportowej na terenie S. lub w miastach bezpośredni graniczących z S. Orzeczenie w tym zakresie oparto o art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 94 i 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ppsa), Sąd orzekł o wydaniu z naruszeniem prawa również zapisu pkt II.1a załącznika nr 1 do zarządzenia, zawierającego analogiczne rozstrzygnięcie w stosunku do przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Nadto na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonego zarządzenia w części uwzględniającej skargę do czasu uprawomocnienia się wyroku. W przekonaniu orzekającego Sądu zakwestionowane zarządzenie nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt organu gminy inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej. Odnośnie kwalifikacji prawnej zarządzeń wydawanych na podstawie art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w orzecznictwie sądowym zaznacza się rozbieżność. W części orzeczeń prezentowane jest stanowisko, że zarządzenia te są aktami prawa miejscowego (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 546/06, wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 394/05 i wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1311/05). Dla uzasadnienia takiego stanowiska przytaczany jest argument, że zarządzenie to jest skierowane co prawda do przedsiębiorców zamierzających ubiegać się o zezwolenia, ale do nieokreślonego ich kręgu, a nadto ustala wymagania, jakie podmioty te winny spełniać, decyduje zatem o ich obowiązkach. Nadaje to zarządzeniu charakter aktu abstrakcyjnego i generalnego, a więc aktu normatywnego, który może kształtować sytuację prawną przedsiębiorców. Pochodną takiego stanowiska jest wniosek, że uchwała taka podlega w konsekwencji publikacji wymaganej dla przepisów prawa miejscowego. Należy jednak zauważyć, że wymóg publikacji właściwej dla prawa miejscowego nie jest argumentem przemawiającym za uznaniem zarządzenia za akt prawa miejscowego, lecz wyłącznie konsekwencją nadania mu takiego statusu z powołaniem na argument jego abstrakcyjnego i generalnego charakteru. Uznanie zarządzenia o jakim mowa za akt prawa miejscowego opiera się zatem na dwóch przesłankach. Jedną z nich jest generalność i abstrakcyjność regulacji, drugą ich treść odnosząca się do sfery uprawnień i obowiązków. Przesłanki te są przy tym traktowane jako warunki wystarczające dla zakwalifikowania aktu jako mającego status prawa miejscowego. Przez generalność rozumie się najczęściej sytuację, w której akt reguluje zachowania całych klas adresatów, a nie indywidualnie oznaczonych podmiotów. Przez abstrakcyjność zaś to, że skutki prawne wiązane są z generalnie oznaczoną klasą faktów prawnych a nie są to rozstrzygnięcia w sprawach jednostkowych, konkretnych. Cechy te niewątpliwie mają charakter typologiczny, nie są jednak warunkiem koniecznym uznania aktu za akt prawny powszechnie obowiązujący. Nie są one konieczne dla charakterystyki żadnego z aktów zaliczanych do systemu obowiązującego prawa (wiele aktów powszechnie obowiązujących, w tym mających status ustawy, nie cechuje się ani generalnością, ani abstrakcyjnością). Brak jest zatem powodu, aby cechy te przyjmować jako konieczne w stosunku do aktów prawa miejscowego. Pozostaje jednak kwestia, czy cechy te mogą być uznane za warunek wystarczający dla ustalenia miejsca aktu w systemie prawa. Kwalifikacja aktu przez pryzmat jego treści jest wyrazem przyjęcia materialnej koncepcji prawa, w tym przypadku materialnego rozumienia prawa miejscowego. Oznacza ono, że dla uznania aktu za prawo miejscowe wystarczające jest stwierdzenie, że odnosi się on do sfery uprawnień generalnie określonych adresatów, z pominięciem wymogów związanych ze sferą formalną, taką jak rodzaj organu uprawnionego do wydania aktu czy wymóg jego właściwej publikacji. Skutkuje to przyznaniem aktom wydawanym przez różne podmioty wysokiej rangi w systemie prawa i prowadzi w przekonaniu orzekającego Sądu do rozchwiania systemu. Akty prawa miejscowego są aktami powszechnie obowiązującego prawa wymienionymi w art. 87 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji publicznej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego. Zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa. Regulacja ta w przekonaniu Sądu wskazuje na konieczność uwzględnienia w charakterystyce aktów prawa miejscowego argumentów o charakterze formalnym, związanych z zasadami i trybem tworzenia. W odniesieniu do aktów wydawanych na poziomie gminy zasady te reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). W art. 41 ust. 1 ustawa ta wprowadza regułę, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Przepis ten określa zatem zarówno podmiot uprawniony do wydania aktu prawa miejscowego, jak i jego formę. Istotnym warunkiem obowiązywania aktu prawnego jest także wymóg należytej publikacji. Sposób publikacji przepisów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). Dla przedmiotowego zarządzenia przewidziano inną formę i sposób publikacji, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie pozwolenia (Dz. U. 2006, nr 5, poz. 33). Natomiast organy wykonawcze gminy uprawnione są do wydawania przepisów porządkowych w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy, do takich nie można jednak zaliczyć zarządzenia wydawanego na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o czystości i porządku w gminach. Argumentem przemawiającym za odmową zaliczenia zarządzenia z art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości (...) do kategorii przepisów prawa miejscowego jest też to, że na gruncie tej ustawy ustawodawca walor taki nadał wyłącznie regulaminowi utrzymania czystości i porządku w gminie, co stwierdzono w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Skład orzekający podzielił zatem stanowisko wyrażane zarówno w judykaturze, jak i piśmiennictwie co do niezaradności kwalifikowani przedmiotowego zarządzenia jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt IISA/S 1182/06, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/GL 106/07 i wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II Sa/Bd 431/07 oraz K. Gruszeczki: glosa do wyroku NSA z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. II OSK 394/05, "Glosa" 2007/2/143). O kosztach posterowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 §2 i 210 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.