III SA/Wa 83/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędzia WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi K.K. oraz K.K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie oddalenie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę 1. Tok postępowania przed organami egzekucyjnymi. 1.1. Pismem z 14 lutego 2007 r. K. i K. K. - dalej jako "Skarżący", wnieśli skargę na czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu - w toku podjętego postępowania egzekucyjnego - wierzytelności z rachunku bankowego. Zawiadomienie o zajęciu doręczono Skarżącym w dniu 14 lutego 2007 r. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że poddane egzekucji administracyjnej zobowiązanie podatkowe w podatku dochodowym od osób fizycznych za 1997 r. uległo przedawnieniu w dniu 23 sierpnia 2006 r. Powołując się na przepisy przejściowe Skarżący wywiedli, że w sprawie niniejszej znajdą zastosowanie (jako korzystniejsze) zasady obliczania biegu terminu przedawnienia obowiązujące od dnia 1 września 2005 r. Zauważyli przy tym, że termin przedawnienia został przerwany zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci zajęcia w dniu 22 sierpnia 2001 r. rachunku bankowego w P. Termin ten zaczął biec na nowo od dnia następnego po dniu zajęcia i zakończył się w dniu 23 sierpnia 2006 r. Skarżący zwrócili ponadto uwagę na fakt zawyżenia - we wspomnianym wyżej zawiadomieniu - kwoty zobowiązania podatkowego z uwagi na nieuwzględnienie przerw w naliczaniu odsetek za zwłokę. Zarzucili że opisanym wyżej działaniem organ egzekucyjny działa na ich szkodę. 1.2. Postanowieniem z [...] maja 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej w G. oddalił skargę jako nieuzasadnioną, argumentując że nie dopatrzył się w działaniu organu egzekucyjnego nieprawidłowości. Organ ten zastosował bowiem jeden z przewidzianych przepisami prawa środków egzekucyjnych, zaś zawiadomienie o zajęciu zostało sporządzone zgodnie z ustalonym wzorem oraz przy uwzględnieniu przerw w naliczaniu odsetek i kwoty należności głównej wskazanej przez wierzyciela. W tej sytuacji organ I instancji nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżących o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Dodał, że kwestia przedawnienia zobowiązania podatkowego była przedmiotem merytorycznej oceny zakończonej wydaniem postanowienia z [...] kwietnia 2007 r. 1.3. W zażaleniu z 24 maja 2007 r. Skarżący ponowili zarzut przedawnienia zobowiązania podatkowego poddanego egzekucji administracyjnej, którą to okoliczność powinien był zbadać organ egzekucyjny (a w dalszej kolejności organ nadzoru) przed podjęciem czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, o czym stanowi art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, z późn. zm.), dalej powoływanej jako "u.p.e.a.". 1.4. Postanowieniem z [...] października 2007 r. Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podkreślił, że - wbrew twierdzeniom Skarżących - organ egzekucyjny władny jest badać wyłącznie kwestie formalne takie jak: stwierdzenie czy tytuł wykonawczy posiada wszelkie niezbędne elementy, czy wierzyciel jest uprawniony do żądania wykonania obowiązku na drodze egzekucji administracyjnej, czy doręczenie upomnienia było konieczne, a jeśli tak to czy je prawidłowo doręczono. Przepisy u.p.e.a. nie upoważniają zatem organu egzekucyjnego do merytorycznej oceny wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Do oceny takiej nie jest także uprawniony organ nadzoru w ramach skargi na czynności egzekucyjne, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym. Minister Finansów stwierdził ponadto, że co prawda organ I instancji nie mógł - jak to uczynił - jednym orzeczeniem rozstrzygnąć w przedmiocie zasadności skargi i wstrzymania egzekucji, niemniej wobec wyegzekwowania w dniu 8 maja 2007 r. należności objętej tytułem wykonawczym wniosek o wstrzymanie egzekucji stał się bezprzedmiotowy. 2. Skarga do Sądu. 2.1. W skardze z 6 grudnia 2007 r. Skarżący zarzucili rażące naruszenie: - art. 54 w związku z art. 29 oraz w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. - konstytucyjnych zasad państwa i prawa, w szczególności art. 64 w związku z art. 21, art. 7, art. 8 Konstytucji. Uzasadnienie skargi sprowadza się do wykazania, że na organie egzekucyjnym nie tylko ciąży obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji w szerokim tego słowa znaczeniu, ale również obowiązek niepodejmowania egzekucji w sytuacji, gdy - jak w niniejszej sprawie - obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie podlega egzekucji. Stanowisko swoje Skarżący oparli na przytoczonych w skardze orzeczeniach sądów administracyjnych. Skarżący zwrócili ponadto uwagę na fakt wydania przez WSA w Gdańsku wyroku z 9 października 2007 r., którym to wyrokiem Sąd uchylił - z uwagi na przedawnienie zobowiązania podatkowego - postanowienie odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego. 2.2. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 3.1. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie czy w ramach składanej w trybie art. 54 u.p.e.a. skargi na czynności egzekucyjne - w tym przypadku czynność zajęcia rachunku bankowego - ocenie organu podlega kwestia przedawnienia dochodzonego w drodze postępowania egzekucyjnego zobowiązania podatkowego. Zdaniem Skarżących na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Stanowisko swoje wywodzą z treści art. 29 u.p.e.a. Sąd zaprezentowanego stanowiska Skarżących nie podziela. 3.2. Zgodnie z art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. W orzecznictwie sądowym - wbrew twierdzeniom Skarżących - brak jest jednolitego stanowiska co do tego jak owo "badanie" należy rozumieć. W tej kwestii ścierają się dwa przeciwstawne poglądy. Pierwszy opowiadający się za tym (tak też w zaskarżonym postanowieniu), iż badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje ustalenie, czy obowiązek oznaczony w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej, czy tytuł wykonawczy wystawiony został przez uprawniony podmiot i czy sporządzono go prawidłowo oraz czy doręczone zostało upomnienie. Do orzeczeń tworzących ten nurt można zaliczyć wyroki NSA z dnia 18 października 2006 r. (II FSK 1302/05) oraz z dnia 24 czerwca 1999 r. (I SA/Po 2576/98). Odmienne wypowiedzi, wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007 r. (III SA/Wa 2417/06) oraz w przytoczonym w skardze wyroku NSA z dnia 28 maja 1999 r. (III SA 1321/98), sprowadzają się do konstatacji (tak też w skardze), iż jakkolwiek organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, to jednak jest on obowiązany do chociażby sprawdzenia, czy obowiązek ten nie wygasł. Podzielając zasadniczo ostatni z prezentowanych poglądów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza jednak, że trybem właściwym do badania okoliczności związanych z istnieniem egzekwowanego obowiązku nie jest tryb skargowy (art. 54 u.p.e.a.). 3.3. Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora wszczyna postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez tenże organ egzekucyjny lub egzekutora konkretnej czynności egzekucyjnej (w niniejszej sprawie - zajęcia rachunku bankowego - art. 80 § 1 u.p.e.a.) zmierzającej do zastosowania lub zrealizowania określonego środka egzekucyjnego (w niniejszej sprawie - egzekucji z rachunku bankowego - art. 1a pkt 12 lit. a) tiret 4 u.p.e.a.). Skarga, o której mowa w art. 54 u.p.e.a. służy zatem zaskarżaniu czynności o charakterze wykonawczym (zob. Dariusz Jankowiak w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Komentarz 2005, wyd. Unimex, Wrocław 2005 r., s. 390; zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r., III SA/Wa 139/08, niepubl.). W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych (por. wyroki WSA w Warszawie z 14 marca 2008 r., III SA/Wa 85/08, niepubl.; z 30 stycznia 2008 r., III SA/Wa 1262/07, niepubl.; z 28 stycznia 2008 r., III SA/Wa 1626/07, niepubl.). Nie jest zatem możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Skarga na czynności egzekucyjne nie będzie więc przysługiwać w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie zarzutów, zażalenia na postanowienia, żądania wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji czy też wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu. Oznacza to, że składana w trybie art. 54 u.p.e.a. skarga nie może stanowić konkurencyjnego - w stosunku do wskazanych wyżej - środka zaskarżenia, a jej - opisany wyżej - ograniczony zakres sprawia, że w ramach skargi nie mogą być badane zarzuty materialnoprawne związane z nieistnieniem egzekwowanego obowiązku skutkujące umorzeniem postępowania egzekucyjnego. 3.4. Bez wątpienia Skarżącym - z uwagi na stadium postępowania - nie przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zarzutów. Środkiem tym można się posłużyć w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego - zarzuty wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.), co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 27 sierpnia 2001 r. 3.5. Z akt sprawy wynika natomiast, iż pismem z 31 stycznia 2007 r. Skarżący wystąpili z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego, wskazując, że jego złożenie podyktowane jest faktem przedawnienia egzekwowanego w tymże postępowaniu zobowiązania podatkowego. W efekcie rozpatrzenia tego wniosku organ egzekucyjny wydał niekorzystne dla Skarżących rozstrzygnięcie (utrzymane następnie w mocy przez organ odwoławczy) odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na ostateczne postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z [...] kwietnia 2007 r. Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z 9 października 2007 r. (I SA/Gd 683/07) uchylił wspomniane wyżej postanowienie, uznając, że bieg terminu przedawnienia dochodzonego zobowiązania podatkowego zakończył się w dniu 23 sierpnia 2006 r. W tym zatem dniu zobowiązanie w podatku dochodowym od osób fizycznych za 1997 r. uległo przedawnieniu i na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.) wygasło, co obligowało organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyrok ten Dyrektor Izby Skarbowej w G. zaskarżył skargą kasacyjną z 14 listopada 2007 r., zarejestrowaną pod sygnaturą II FSK 81/08 - terminu rozprawy jeszcze nie wyznaczono. Ostateczna ocena kwestii przerwania biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego dochodzonego w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym wskutek zastosowania czynności egzekucyjnej przed dniem 1 września 2005 r. należeć zatem będzie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro więc Skarżący wnieśli o umorzenie postępowania egzekucyjnego zgłoszenie tego żądania dostatecznie chroniło ich prawa. Zwłaszcza, że ewentualne umorzenie postępowania egzekucyjnego zakończyłoby to postępowanie niejako w całości. Tymczasem w postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne - stanowiącym w istocie fragment postępowania egzekucyjnego - ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej. W postępowaniu tym nie orzeka się ani o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne co do zasady nie ma zatem wpływu na możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Uwzględnienie skargi wywiera skutki jedynie w zakresie czynności, na którą ją wniesiono (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2008 r., III SA/Wa 69/08, niepubl.). Skutkiem prawnym umorzenia postępowania jest co do zasady uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych (art. 60 u.p.e.a.). Skutek ten następuje z mocy prawa. 3.6. Sąd zauważa ponadto, że co prawda w skardze Skarżący nie podnieśli zarzutów dotyczących podjętej wobec nich czynności zajęcia rachunku bankowego niemniej nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd ocenił zaskarżone postanowienia pod kątem ich zgodności z przepisami regulującymi sposób i formę dokonywania tejże czynności. Zgodnie z art. 80 u.p.e.a. organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz bezzwłocznie przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności. Jednocześnie z przesłaniem zawiadomienia organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności z rachunku bankowego, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, i odpis zawiadomienia skierowanego do banku o zakazie wypłaty zajętej kwoty z rachunku bankowego bez zgody organu egzekucyjnego. W ocenie Sądu organ egzekucyjny, dokonując zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, nie naruszył prawa. Z akt sprawy wynika, że organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny, do zastosowania którego upoważniała go ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a mianowicie egzekucję z rachunku bankowego - art. 1a pkt 12 lit. a) tiret 4 u.p.e.a. Podstawę zastosowania tego środka stanowił tytuł wykonawczy nr [...] z [...] października 2000 r. wystawiony przez [...] Urząd Skarbowy w G., obejmujący podatek dochodowy od osób fizycznych za 1997 r., którego odpis doręczono Skarżącym w dniu 27 sierpnia 2001 r. Zajęcia rachunku bankowego organ egzekucyjny dokonał, zgodnie z art. 80 u.p.e.a., poprzez przesłanie do banku - P. - zawiadomienia z [...] lutego 2007 r. o zajęciu rachunku bankowego, które to zawiadomienie doręczono mu w dniu 12 lutego 2007 r. O dokonanym zajęciu powiadomiono Skarżących w dniu 14 lutego 2007 r., doręczając im odpis zawiadomienia skierowanego do banku. Do zajęcia rachunku bankowego wykorzystano druk o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem, który odpowiada wzorowi określonemu w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541, z późn. zm.). Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia art. 54 w związku z art. 29 oraz w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. 3.7. Ocenie Sądu poddana została także podniesiona przez Skarżących w skardze na czynność egzekucyjną (niejako na marginesie) kwestia podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego, a konkretnie formy w jakiej podjęcie to następuje. W piśmie z 9 marca 2007 r., przekazującym organowi nadzoru wniesioną przez Skarżących skargę na czynność zajęcia rachunku bankowego, organ egzekucyjny wywodzi że art. 57 u.p.e.a. nie obliguje go do wystawienia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego. W literaturze (Dariusz Jankowiak w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym...s. 409) podkreśla się, że u.p.e.a. nie reguluje formy w jakiej organ egzekucyjny powinien rozstrzygnąć kwestię podjęcia zawieszonego postępowania. Przyjmuje się, że w sprawie tej organ egzekucyjny wydaje postanowienie. Na postanowienie to zażalenie jednak nie przysługuje. Podobnie w kwestii podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego wypowiedział się WSA w Bydgoszczy, stwierdzając w wyroku z 8 maja 2007 r. (I SA/Bd 15/07, niepubl.), że żaden przepis ani ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani przepis znajdujący się w kodeksie postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na wydane postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Podzielając zaprezentowane poglądy Sąd stwierdził, że - wbrew twierdzeniom organu egzekucyjnego - organ ten powinien był wydać w niniejszej sprawie postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, na które to postanowienie zażalenie nie przysługiwało. Zaniedbanie to - wobec zrealizowania w pełni przez organ egzekucyjny zasad ogólnych postępowania - nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. 3.8. Zarzucając naruszenie konstytucyjnych zasad państwa i prawa, w szczególności art. 64 w związku z art. 21, art. 7, art. 8 Konstytucji Skarżący nie wskazali w czym konkretnie naruszeń tych upatrują. Tym samym do zarzutów tych Sąd nie miał możliwości się odnieść. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a."), skargę należało oddalić. ----------------------- 1