II OSK 1362/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 4 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 525/08 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna w P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania nośnika reklamowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] Spółka Akcyjna w P. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 525/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] S.A w P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania nośnika reklamowego – uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wniósł sprzeciw do zgłoszenia dokonanego przez [...] S.A. w P., dotyczącego zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych, polegających na montażu jednostronnego nośnika reklamowego typu BB 18 o wymiarach 6,0 m. x 3,0 m. na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Warszawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że analiza złożonych dokumentów, w tym projektu budowlanego konstrukcji wsporczej tablicy reklamowej wykazała, iż przedmiotowe urządzenie budowlane należy zaliczyć do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Stwierdził, iż projekt budowlany dotyczy konstrukcji wsporczej, a nie tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego jako całości funkcjonalnej urządzenia reklamowego, a zatem zakres robót objętych zgłoszeniem wykracza poza dyspozycję art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że ustawodawca wśród przykładowych obiektów będących budowlami wymienił wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe oraz fundamenty pod urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W ocenie Prezydenta m. st. Warszawy, przedmiotowa konstrukcja urządzenia reklamowego będzie wykonywana w sposób trwale związany z gruntem przez usytuowanie na fundamencie wkopanym w ziemię, dlatego należy zaliczyć ją do kategorii obiektów będących budowlą, wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. Wskutek wniesionego odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że przedłożone zgłoszenie zawiera uchybienia formalne, gdyż załączono do niego niekompletny projekt budowlany planowanego urządzenia reklamowego. W ocenie organu, na planie brak jest oznaczenia granic działki i zaznaczenia odległości posadowień urządzenia reklamowego od tych granic, a ponadto nie załączono kontekstu urbanistycznego, tj. wizualizacji projektowanych tablic reklamowych. Organ drugiej instancji powołał się również na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym o tym, czy urządzenie reklamowego jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja i przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Wojewoda Mazowiecki wskazał, iż art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania do urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 ww. ustawy, lecz dotyczy tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i wolno stojących, nie związanych trwale z gruntem (stojących na gruncie). Zdaniem organu odwoławczego, konstrukcja urządzenia reklamowego objętego zgłoszeniem będzie wykonywana w sposób trwale związany z gruntem, a zatem będzie to inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Rozpoznając skargę od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko skarżącej spółki, iż instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem, które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego można uznać za budowle, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Sąd I instancji za nieprawidłowe uznał stanowisko, zgodnie z którym wielkość nośnika reklamowego oraz jego sposób osadzenia w gruncie powoduje, iż nie powinien mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Nie do zaakceptowania jest również, zdaniem Sądu I instancji, twierdzenie, iż budowa konstrukcji wsporczej, do której ma być zamontowana tablica reklamowa, wymaga pozwolenia na budowę ze względu na jej skalę i charakter. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego i stosowania do poszczególnych jego części odmiennych przepisów ustawy, dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Sąd I instancji podkreślił, iż art. 29 ust. 2 pkt 6 zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablice reklamowe, ale także urządzenia reklamowe, co niewątpliwie oznacza zdaniem Sądu całość urządzenia reklamowego. W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez organ terminu do wniesienia sprzeciwu, wskazanego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, iż w myśl zasady uregulowanej w art. 57 § 5 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli pismo (a w tej sprawie - decyzja wnosząca sprzeciw) zostało nadane w polskiej placówce pocztowej. Ustalenie takiej daty, niezależnej od strony, ma spowodować, by nie były czynione starania, aby tendencyjnie nie odbierać nadesłanej korespondencji, powodującej określone skutki procesowe. W niniejszej sprawie zgłoszenia dokonano w dniu [...] września 2007 r., natomiast decyzja w przedmiocie sprzeciwu została wydana w dniu [...] października 2007 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pisma datowanego na dzień [...] września 2007 r., złożonego do właściwego organu w dniu [...] września 2007 r., nie można uznać za zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem nie spełnia zdaniem Sądu wymogów wskazanych w tym przepisie. Jak wskazał Sąd I instancji pismo wniesione przez inwestora jako zgłoszenie nie precyzuje obiektu podlegającego zgłoszeniu, a co więcej - załączono do niego listę kilkunastu urządzeń reklamowych. W treści pisma podano natomiast, że firma zamierza dokonać instalacji kilku urządzeń reklamowych, przy czym rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych określony został w załączonych do zgłoszenia projektach budowlanych urządzeń. Dodatkowo, jak podkreślił Sąd I instancji, na projekcie budowlanym konstrukcji wsporczej tablicy reklamowej znajduje się wyłącznie odręczna adnotacja dotycząca lokalizacji zgłaszanego obiektu, bez podpisu osoby, która jej dokonała oraz daty naniesienia na projekt. Powyższe nieprawidłowości zgłoszenia spowodowały, że organ - jak wynika z adnotacji pracownika znajdującej się na załączniku nr 1 do pisma z dnia [...] września 2007 r., stanowiącym listę 19 lokalizacji nośników reklamowych - rozdzielił poszczególne sprawy oraz powielił część dokumentacji w postaci mapek wskazujących lokalizację obiektów, do czego w ocenie Sądu nie był zobowiązany przepisami prawa. Organ drugiej instancji dostrzegł uchybienia formalne zgłoszenia stwierdzając, iż załączono do niego niekompletny projekt budowlany, jednakże nie rozważył zdaniem Sądu możliwości nałożenia na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia dokumentacji w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W konkluzji Sąd I instancji wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien ocenić, czy przy dokonaniu zgłoszenia zostały spełnione formalne warunki jego skuteczności, określone w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, ewentualnie zażądać uzupełnienia złożonej przez inwestora dokumentacji w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego; ewentualnie, przy stwierdzeniu przez Sąd przesłanek z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi [...] S.A. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo strona skarżąca wniosła o rozważenie możliwości zwrócenia się w trybie art. 187 wyżej wymienionej ustawy o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, po uprzednim odroczeniu rozpoznania sprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: - naruszanie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, przyjmującą, że do wszystkich tablic reklamowych należy go stosować, bez względu na ich wymiary i sposób posadowienia w gruncie; - naruszenie przepisu art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię, uznającą budowę budowli, jaką jest wolnostojąca tablica reklamowa, za wykonywanie robót budowlanych polegających jedynie na "instalacji" budowli; - naruszenie przepisu art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez nałożenie na organy obowiązku "udowodnienia" istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jako przesłanki jego zastosowania, zamiast "uprawdopodobnienia" takiego stanu; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: - naruszenie przepisu art. 133 § 1 ww. ustawy poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści decyzji będących przedmiotem skargi; - naruszenie przepisu art. 141 § 4 ww. ustawy poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazówek nie mających pokrycia w materiale dowodowym, a tym samym sprzecznych z ustaleniami organów W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż interpretacja art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest niezgodna z literalnym brzmieniem przepisu jak również z powszechnym rozumieniem terminu "instalacja", stoi też w sprzeczności z wykładnią funkcjonalną tego przepisu. Zdaniem skarżącego funkcją zmienionego art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, jest zwolnienie z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę jedynie takich urządzeń reklamowych, które mogą być instalowane na istniejących obiektach (nie są wolnostojące), bądź są nietrwale związane z gruntem - przemawia za tym pozostawienie w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego opisu wolnostojącego urządzenia reklamowego jako budowli. W ocenie skarżącego nie można przyjąć, że budowa każdego urządzenia reklamowego, nawet 10 czy 20 metrowego masztu trwale związanego z gruntem i montaż na nim reklamy o znacznych wymiarach jest zawsze równoznaczne z instalacją, o której mowa w rzeczonym art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Względy bezpieczeństwa, a co za tym idzie wykładnia celowościowa, przemawiają za tym, aby nie stosować w tego rodzaju sprawach automatycznie zaniechania uzyskania pozwolenia, lecz uwzględniać wskazane powyżej parametry obiektu, jako przesłanki wyboru trybu postępowania. W ocenie pełnomocnika Wojewody Mazowieckiego w przedmiotowej sprawie nie można mówić o instalacji, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji - budowli posadowionej na własnym fundamencie, której opis i cechy charakterystyczne wskazują jednoznacznie, iż jest to budowla wskazana w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc budowla nie zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem składającego skargę kasacyjną, Sąd naruszył też przepis art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, pośrednio nakazując organowi "udowodnienie" wystąpienia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jako przesłanki nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powyższych argumentów, wskazówki zawarte w uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a skierowane pod adresem organu skarżący kasacyjnie uznał za błędne i nie mające oparcia w przepisach. Ponadto skarżący organ powołał się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na odmienne od wskazanego w zaskarżonym wyroku orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - tj. wyrok NSA z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 754/06, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt OSK 931/05 oraz wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, w których to wyrokach Sąd wyraził w ocenie skarżącego kasacyjnie poglądy i argumenty zbliżone do podnoszonych w niniejszej skardze, co zdaniem autora skargi kasacyjnej świadczy o istnieniu poważnych rozbieżności w poglądach orzecznictwa administracyjnego w kwestii będącej przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną pełnomocnik [...] S.A. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną uznać należy za uzasadnioną. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W świetle powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo budowlane możemy mówić o co najmniej dwu rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego (tablica reklamowa o wymiarach 6,2 x 3,2 m., słup o wysokości 4 m. powyżej fundamentu) jak i sposób osadzenia w gruncie (fundament trwale związany z gruntem) świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Dla zaliczenia konkretnego obiektu do kategorii obiektów budowlanych podstawowe znaczenie ma trwałe związanie tego obiektu z gruntem. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie je posiada, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru. Nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, iż muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. Posadowienie wolnostojącej reklamy na gruncie, zważywszy na jej ciężar i wymiary, dokonywane jest z wykorzystaniem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane. Wskazane cechy konstrukcyjne oraz wielkość pozwalają zatem uznać ten obiekt jako konstrukcję przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, co odpowiada zatem ogólnym cechom budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem przyjęły organy administracji, iż jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Z opisu technicznego konstrukcji wynika bowiem, iż posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało przygotowania określonego nośnika (słupa posadowionego na stopie fundamentowej) i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla słupa z tablicą. Wskazać w tym miejscu należy, iż dla przyjęcia trwałego związania z gruntem istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co w rozpoznawanym przypadku sprowadzało się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt II SA 1617/98, Lex Nr 46756 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 383/04, Lex Nr 169390). W konsekwencji powyższych rozważań, nie można przyjąć, iż przedmiotowy obiekt nie jest budowlą w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, o jakim mowa w przepisie art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego. Zwarty układ konstrukcyjny, który tworzą stopa żelbetowa, słup oraz tablica stanowią bowiem służącą jednemu celowi, techniczno-użytkową całość stabilnie zamocowaną w gruncie. Stanowisko, iż urządzenie reklamowe w postaci wolnostojącego nośnika reklam jest budowlą jest podzielane przez orzecznictwo (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2000 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 1799/99, niepubl.) Uznać zatem należy, iż zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego uznać należy, iż jest on pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji nałożył na organy obowiązek "udowodnienia" istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia zamiast "uprawdopodobnienia" takiego stanu. Rozważania Sądu w tym zakresie odnoszą się do uzasadnienia przez organ przyczyn zastosowania niniejszego przepisu, co nie jest tożsame z nałożeniem obowiązku "udowodnienia" istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.