II OSK 1387/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 17 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 203/08 w sprawie ze skargi Gminy Brzuze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy Brzuze na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 203/08 uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 grudnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 30 października 2007 r. dotyczącą odmowy wznowienia postępowania. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 22 listopada 2006 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego skreślił z rejestru zabytków części terenu parku krajobrazowego przy Cukrowni w O. Gmina Brzuze. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją złożyła Gmina Brzuze, gdyż nie brała udziału w postępowaniu. Argumentowała, że przysługuje jej status strony w postępowaniu, w którym określony obiekt jest uznawany za zabytek lub skreślany z rejestru zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 30 października 2007 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 22 listopada 2006 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U z 2004 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - dalej jako ustawa o ochronie zabytków oraz art. 149 § 3 k.p.a. Organ przywołał treść art. 28 k.p.a. podnosząc, że stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Jego zdaniem gmina Brzuze nie wykazała o jakich jej prawach lub obowiązkach miałaby stanowić decyzja z 22 listopada 2006 r. Przedmiotowa decyzja nie nakłada na Gminę żadnych obowiązków i nie przydaje jej żadnych uprawnień oraz nie można dopatrywać się wkroczenia przez tą decyzję w sferę interesu prawnego gminy. Według oceny organu, Gminie Brzuze nie przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina podniosła, że teren którego dotyczy decyzja położony jest na terenie gminy, co w znacznej mierze przesądza o atrakcyjności turystycznej terenu i ma istotny wpływ na planowanie i realizację zamierzeń w zakresie zagospodarowania terenu. Dotyczy to przedsięwzięć inwestycyjnych oraz innych zamierzeń w dziedzinie rozwoju Gminy. Tym samym, ma ona prawo do aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, ponieważ dotyczy jej interesu prawnego. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 17 grudnia 2007 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję uznając, że w postępowaniu o skreślenie zabytku z rejestru zabytku, przymiotu strony nie ma gmina, na terenie której terenie zlokalizowany jest zabytek. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 grudnia 2007 r. wniosła Gmina Brzuze, powtarzając argumenty prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 ust.1 pkt 9 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 18 ust.1, art. 19 ust.1 pkt 1-3, art. 21 ustawy o ochronie zabytków, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie, to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego z hipotezą odnośnej normy prawnej i poddanie tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści tej normy (por. wyroki Sądu Najwyższego z 2 kwietnia 2003 r. I CKN 160/01 i z 23 lutego 2006 r. II CSK 101/05). W świetle art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z teorią obiektywną istnienie prawa podmiotowego jest warunkiem dopuszczenia w charakterze strony, a podstawą legitymacji jest interes oparty na prawie, tj. stosunek wynikający z prawa materialnego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 1998 r. II SA 1390/98). Sąd zauważył, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji zarzucił, że poza uwagą organu pozostały przepisy zarówno ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdzie w art. 7 ust.1 pkt 9 wskazuje się na ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami, jako jedno z zadań własnych samorządu gminnego, jak i ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy ochronie zabytków ochronę i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego powiatu, strategii rozwoju gmin, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Art. 19 ust.1 pkt 1-3 tej ustawy stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych. W art. 21 ustawy zapisano, że ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzenia programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Mając na uwadze te regulacje, w ocenie Sądu pierwszej instancji, należy przyjąć, że decyzja o wykreśleniu zabytku z rejestru w sposób bezpośredni wpływa na zakres obowiązków gminy w przedmiocie ochrony zabytku, który znajduje się na terenie danej gminy. Decyzja taka powoduje, że musi być to uwzględniane w strategii rozwoju gmin, w studiach uwarunkowań i kierunkach zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a także w gminnych programach opieki i ochrony nad zabytkami. Również zmiana decyzji w tym zakresie wymaga korekty w przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych programach opieki nad zabytkami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji argumentacja organu, że Gmina Brzuze nie mając tytułu prawnego do działki, na której usytuowany jest zabytek, nie ma interesu prawnego, aby uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu o skreślenie zabytku z rejestru jest nietrafna. Obowiązki w zakresie ochrony zabytków dotyczą nie tylko właściciela tego zabytku, ale również gminy gdzie znajduje się zabytek. Zakres tych obowiązków jest różny dla właściciela lub posiadacza zabytku, a inny dla gminy, na obszarze której znajduje się zabytek(art. 4 i art.5 ustawy o ochronie zabytków). Jeżeli chodzi o argumentację dotyczącą atrakcyjności turystycznej gminy Sąd pierwszej instancji wskazał, że może ona przesądzać jedynie o istnieniu interesu faktycznego, ekonomicznego, nie wskazuje natomiast na istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej gminy. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, reprezentowany przez adwokata J. C., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Gminy Brzuze, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 pkt 1 - 3, art. 21 ustawy o ochronie zabytków, polegające na przyjęciu, że powołane przepisy zobowiązywały Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do uznania Gminy Brzuze za stronę uprawnioną do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 22 listopada 2006 r. Zdaniem Ministra wskazane przez Sąd pierwszej instancji przepisy sygnalizują jedynie zakres zainteresowania gminy sprawami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Nie są one natomiast podstawą do samodzielnych żądań lub działań gminy, jakie określił w zaskarżonym wyroku. Argumentując swoje stanowisko skarżący kasacyjnie zacytował tezy z wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 kwietnia 2006r. VII SA/Wa 175/06, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2005 r. IV SA/Wa 338/05, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r. I OSK 521/05, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2006 r. IV SA/Wa 1309/06. Ponadto wskazał na poglądy doktryny, zgodnie z którymi za stronę może być uznana osoba występująca "na podstawie roszczenia prawnego, skierowanego do organu władzy." Roszczenie musi opierać się na interesie prawnym wynikającym z istnienia przepisu prawa, który jest podstawą roszczenia o określone zachowanie organu administracji. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny, a tych cech nie zawiera wniosek Gminy Brzuze, który był podstawą wszczęcia postępowania. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zostało dostatecznie uzasadnione. Powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o ochronie zabytków nie upoważniają do stwierdzenia, że gmina na której terenie położony jest zabytek, nabywała prawa strony, wyłącznie z uwagi na jego położenie. Artykuł 7 ustawy o ochronie zabytków wymienia formy ochrony zabytków, tj.: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomniki historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca mógł określić, że ochrona zabytków polega także na dopuszczeniu gminy jako strony stosownych postępowań administracyjnych, czego nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpoznawać wniesioną skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na pierwszej podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia prawa materialnego. Kwestia sporna, która wystąpiła w niniejszej sprawie, sprowadza się do zagadnienia, czy gmina jest stroną postępowania w przedmiocie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. Rozstrzygając niniejsze zagadnienie w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że według art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania występuje w charakterze administrowanego. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym gmina jest wspólnotą samorządową, wykonującą zadania publiczne w imieniu własnym i na własna odpowiedzialność oraz posiadająca osobowość prawną (art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2). Osobowość prawna jednostki samorządu terytorialnego ma podwójny charakter: publiczny i prywatny. Aspekt publiczny osobowości prawnej gminy wyraża się w wykonywaniu zadań publicznych, przy realizacji których jednostka samorządu terytorialnego korzysta z władztwa administracyjnego. Aspekt prywatny osobowości prawnej gminy oznacza, że gmina jest również podmiotem prawa prywatnego, a co za tym idzie może posiadać własny majątek, samodzielnie nim zarządzać i rozporządzać, zaciągać zobowiązania itp. Gmina realizuje zadania publiczne o znaczeniu lokalnym (art. 6 ust. 1). Jednym z tych zadań jest ochrona zabytków i opieka nad zabytkami (art. 7 ust. 1 pkt 9). Ochrona zabytków i opieka nad zabytkami, jako zadanie własne gminy, została wprowadzona ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 126). W myśl art. 4 niniejszej ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; _@POCZ@__@KON@_ 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Realizacji tych celów ma służyć obowiązek uwzględnienia przez organy gminy ochrony zabytków w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Na podstawie ewidencji zabytków gmina zaś może sporządzić program opieki nad zabytkami (art. 21 cytowanej ustawy). Z powyższych regulacji wynika, że ochrona zabytków i opieka nad zabytkami stanowi zadanie własne gminy, wykonywane przez tą jednostkę samorządu terytorialnego, działającą jako jeden z elementów państwa. Wykonywanie przez gminę zadań publicznych nie jest tożsame z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wykonując zadania publiczne, do których należy ochrona zabytków i opieka nad zabytkami gmina nie działa jako podmiot prawa prywatnego, a mianowicie jako osoba prawna wykonująca przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie. Nie jest w tym przypadku podmiotem administrowanym. Trzeba podkreślić, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyraźnie rozróżnia obowiązki organów administracji publicznej, określone w cytowanym wyżej art. 4, od obowiązków właściciela lub posiadacza zabytku, których dotyczy regulacja zawarta w art. 5. Wyłącznie właściciel zabytku nieruchomego bądź użytkownik wieczysty gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy jest podmiotem uprawnionym do zgłoszenia wniosku o wpisanie bądź skreślenie zabytku z rejestru (art. 9 ust. 1, art. 13 ust. 6 cytowanej wyżej ustawy). Stosownie zaś do art. 73 niniejszej ustawy osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w trwałym zarządzie, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku. Zatem w oparciu o wyżej wskazane przepisy można stwierdzić, że właściciel zabytku nieruchomego bądź użytkownik wieczysty gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy, posiadacz zabytku wpisanego do rejestru, podmiot posiadający taki zabytek w trwałym zarządzie jest stroną postępowania o wpisanie lub wykreślenie tego zabytku z rejestru. Wobec powyższego należy stwierdzić, że gmina będzie stroną postępowania w sprawie wykreślenia zabytku nieruchomego z rejestru wówczas, gdy wykaże, że jest właścicielem zabytku bądź użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy, stanowiący przedmiot postępowania lub jest posiadaczem zabytku bądź posiada taki zabytek w trwałym zarządzie. Regulacje zawarte w art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 pkt 1-3, art. 21 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odnoszą się do zadań publicznych, wykonywanych przez gminę, która działa w tym zakresie w sferze ochrony zabytków jako jeden z elementów państwa. Dlatego też w oparciu o niniejsze przepisy nie można wywodzić interesu prawnego gminy do występowania jako strona postępowania w przedmiocie wykreślenia zabytku nieruchomego z rejestru. W konsekwencji należało uznać, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał treść wskazanych wyżej przepisów co doprowadziło do ich niewłaściwego zastosowania. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostawał fakt, że Gmina Brzuze nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się park krajobrazowy stanowiący przedmiot decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 listopada 2006 r. o skreśleniu z rejestru zabytków. Nie jest posiadaczem niniejszego zabytku, ani też nie znajduje się on w trwałym zarządzie Gminy. Okoliczność ta została również potwierdzona przez pełnomocnika Gminy na rozprawie kasacyjnej w dniu 17 września 2009 r. Wobec tego, w świetle powyższych rozważań, należało uznać, że Gmina Brzuze nie ma interesu prawnego do występowania jako strona w postępowaniu o skreślenie z rejestru zabytków części terenu parku krajobrazowego przy zespole Cukrowni w O. Zatem skoro wniosek o wznowienie postępowania złożył podmiot, który nie jest stroną zasadnie organ wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Wobec tego brak było podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, gdyż organ nie naruszył przepisów art. 28 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 pkt 1-3, art. 21 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tym przypadku skarga Gminy Brzuze winna zostać oddalona. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.