II SA/Op 173/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.), którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] w przedmiocie wymeldowania M. C. z pobytu stałego w G. przy ul. [...] m.[...]. Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie następującego stanu faktycznego: Postępowanie o wymeldowanie M. C. z pobytu stałego w G. przy ul. [...], zostało wszczęte na wniosek L. C. z dnia 27 listopada 2007 r., która poinformowała organ, że jej były mąż od około półtora roku nie przebywa w miejscu stałego zameldowania, nie ponosi kosztów utrzymania mieszkania i zamieszkuje prawdopodobnie u swoich rodziców w miejscowości [...]. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art.15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) orzekł o wymeldowaniu M. C. z pobytu stałego w G. przy ul. [...] m.[...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowe postępowanie w sprawie wymeldowania z pobytu stałego M. C. zostało wszczęte na wniosek jego byłej żony L. C. Organ I instancji w oparciu o ustalony w sprawie stan faktyczny, a to na podstawie zeznań stron, przeprowadzonej kontroli meldunkowej w miejscowości [...] oraz przeprowadzonych oględzin w lokalu uznał, że M. C. opuścił bez wymeldowania dotychczasowe miejsce zamieszkania. Organ zwrócił uwagę na fakt, że M. C. sam zeznał, iż nie nocuje w miejscu stałego zameldowania, a mieszkanie opuścił dobrowolnie ze względu na dobro syna, któremu to udostępnił, przekazując klucz, pokój przydzielony mu po rozwodzie przez Sąd. Uzasadniał dalej organ, że ustalono również, iż w lokalu przy ul. [...] m.[...] w G. nie ma żadnych rzeczy osobistych M. C. oraz że M. C. nie skorzystał z przysługujących mu środków prawnych, które doprowadziłyby do umożliwienia mu zamieszkania w miejscu stałego zameldowania. Oceniając całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wskazując na rejestracyjny charakter ewidencji ludności, organ I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zostały wyczerpane przesłanki art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Od decyzji tej odwołał się M. C., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych wynikający z wadliwej oceny materiału dowodowego, polegający na przyjęciu, iż wyprowadził się dobrowolnie z miejsca stałego zameldowania. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, iż protokół oględzin stanowiący podstawę ustaleń faktycznych nie zawiera wiele faktów, które były wyjaśniane podczas kontroli, a stwierdzenia sporządzającego protokół, iż skarżący nie skupiał w przedmiotowym lokalu centrum życiowego są wyłącznie jego stwierdzeniem. Odwołujący się przyznał, iż przebywał we Francji przez okres 3 miesięcy i na tą okoliczność przedstawił świadectwo pracy, którego jednak sporządzający protokół nie chciał przyjąć. Podobnie było z kopią skargi złożonej do Sądu Rejonowego w N. o wznowienie postępowania o podział majątku. Podnosił nadto skarżący, iż w okresie od listopada 2007 r. do stycznia 2008 r., co najmniej pięciokrotnie zwracał się do Policji o interwencję dotyczącą możliwości wejścia do mieszkania. Notatki te zostaną wydane przez Policję na wniosek organu. Z interwencjami zwracał się także do Urzędu. Notatki w tym względzie znajdują się w Referacie Ewidencji. Akcentował także, iż po powrocie z pracy zagranicą pozbawiony został dostępu do lokalu, w którym znajdowały się jego rzeczy osobiste oraz przedmioty stanowiące wyposażenie mieszkania. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytaczając poczynione przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego i podzielając jego stanowisko, iż przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych mają charakter porządkowy, a podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 15 w/w ustawy uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Argumentował organ odwoławczy, iż żadna ze stron postępowania na wezwanie organu I instancji w trybie art. 10 § 1 K.p.a. nie zgłosiła i nie złożyła żadnych wniosków dowodowych, a ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odwołujący trwale i dobrowolnie opuścił miejsce stałego zameldowania. Akcentował nadto organ, iż odwołujący nie wykazał, iż występował przeciwko byłej żonie z roszczeniem o przywrócenie stanu posiadania tj. umożliwienie mu swobodnego wchodzenia do spornego lokalu, a także iż zeznania byłej małżonki odwołującego korelują z informacją Policji, iż sporny lokal opuścił około 2 lata temu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu organ zauważył, iż dotyczą one spraw wspólnego majątku stron, które nie mają wpływu na sprawy związane z realizowaniem obowiązku meldunkowego. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się M. C. W wywiedzionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa, a w szczególności art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż skarżący sam opuścił zajmowany lokal mieszkalny, który pozostawał we współwłasności majątkowej oraz art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez przyjęcie, że przejawiał wolę opuszczenia przedmiotowego lokalu. W uzasadnieniu skargi przyznał, iż nie mieszkał w spornym lokalu przez okres zatrudnienia we Francji, na co przedłożył dowody. Zarzucał organom, iż przyjęły, że od lat nie zamieszkuje w spornym lokalu, wyłącznie na podstawie kłamliwych oświadczeń składanych przez byłą małżonkę, co nie jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, gdyż podejmuje kroki mające na celu umożliwienie mu powrotu do lokalu w G. Dokumenty związane z tymi krokami dowodzą jednoznacznie, iż został pozbawiony prawa do zamieszkiwania w spornym mieszkaniu nie z własnej woli. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270. zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w ustawy). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 P.p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Godzi się stwierdzić także, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a przy orzekaniu nie uwzględnia zasad współżycia społecznego, ani też nie bierze pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Przeprowadzona w wyżej wskazany sposób kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazał, iż nie odpowiada ona prawu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm., zwanej dalej ustawą), zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony, bądź z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W świetle powyższego przepisu, jedyną przesłanką warunkującą wymeldowanie danej osoby z miejsca jej dotychczasowego stałego zameldowania jest jednoznaczne ustalenie przez organ administracji publicznej, że osoba ta faktycznie opuściła bez wymeldowania się dotychczasowe miejsce pobytu stałego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, który podziela również Sąd w niniejszym składzie, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, w rozumieniu omawianego art. 15 ust. 2, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Innymi słowy, chodzi tu o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Zamiar ten ma istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło. Przy ustaleniu zamiaru nie można jednak poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby. Dla jego oceny istotne znaczenie mieć będzie to, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należeć będą między innymi: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu (przebywanie w nim w sensie fizycznym, praca, nauka), a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim (tak m.in. wyrok NSA z dnia 23.04.2001r., sygn. akt V SA 3169/00, LEX nr 50123; wyrok NSA z dnia 7.12. 2005r., sygn. akt II OSK 302/05, LEX nr 190969, wyrok WSA z dnia 18 grudnia 2001r. sygn. akt II SA/Ka 613/00, niepublik.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest także stanowisko, w pełni akceptowane przez tutejszy skład Sądu, zgodnie z którym za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych w postaci: powództwa cywilnego o przywrócenie naruszonego posiadania albo o eksmisję, umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne (tak m.in.: wyrok NSA z dnia 25.10.2005r. sygn. II OSK 127/05, LEX nr 201427, wyrok NSA z dnia 18.04.2000r. sygn. akt V SA 1424/99, LEX nr 79243, wyrok NSA z dnia 12.04.2001r. sygn. akt V SA 3078/00, LEX nr 78937, wyrok WSA w Lublinie z 299.11.2007r., III SA/Lu 332/07, niepublik.). Nie skorzystanie z tych środków prawnych, ewentualnie oddalenie powództwa przez sąd powoduje, że brak jest podstaw prawnych do utrzymania fikcji meldunkowej. Wymóg dobrowolności opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego nie może być przyjmowany bezkrytycznie i automatycznie, ale oceniany według kryteriów obiektywnych. Nawet, jeśli osoba zameldowana na pobyt stały zostanie z lokalu usunięta wbrew jej woli, ale nie podejmuje żadnych kroków umożliwiających powrót do lokalu, faktycznie zaś mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe w innym miejscu, odmowa wymeldowania potwierdziłaby fikcję zameldowania, naruszając tym samym sens i wiarygodność ewidencji ludności. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie także, iż wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Powyższe oznacza, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ I instancji, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji, a orzeczeniem II instancji, jak również ustalając stan faktyczny sprawy winien rozszerzyć granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, a które mogą mieć znaczenie prawne dla prawidłowego załatwienia sprawy. Podkreślić należy w tym miejscu, że w K.p.a. nie został wprowadzony zakaz uwzględniania w postępowaniu odwoławczym nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Ograniczenia takiego nie wprowadza art. 136 K.p.a. Zatem organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) dokonuje oceny prawidłowości i kompletności zebranego w postępowaniu przed organem I instancji materiału dowodowego. Zauważyć należy, iż w toku postępowania administracyjnego na organie administracji publicznej, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ciążył obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to właśnie organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 K.p.a, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002r., syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002r., syg. V SA 115/01). Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie, w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie wymóg ten, wobec treści art. 15 ust. 2 ustawy, dotyczył ustalenia, czy skarżący wyprowadził się z przedmiotowego lokalu, czy uczynił to dobrowolnie i w sposób trwały, czy też pod wpływem nacisków i czynności podejmowanych przez byłą żonę oraz czy podejmował kroki prawne zmierzające do przywrócenia mu możliwości dalszego zamieszkiwania w spornym lokalu i uczynienia zeń centrum swoich spraw życiowych. Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do wniosku, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie jest zgodne z obowiązującymi w tym zakresie - przepisami prawa. Wojewoda [...] po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjął, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki wymeldowania M. C. z pobytu stałego w lokalu położonego w G. przy ul. [...]. Nie ocenił jednak okoliczności, na które powoływał się skarżący w odwołaniu, a mianowicie podejmowania kroków prawnych zmierzających do uzyskania możliwości dalszego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, zastrzeżeń do treści sporządzonego protokołu oględzin oraz okoliczności dotyczących braku dobrowolnego i trwałego opuszczenia tegoż miejsca stałego zameldowania. Całkowicie i z sobie tylko wiadomych przyczyn pominął organ odwoławczy w swojej ocenie fakt wytoczenia przez skarżącego przed sądem powszechnym powództwa – skargi o wznowienie postępowania o podział majątku wspólnego w ramach, którego to postępowania lokal mieszkalny położony w G. przy ul. [...] przyznany został w całości byłej małżonce skarżącego, a także okoliczność podnoszoną przez skarżącego w treści odwołania, iż zwracał się do Policji o interwencje, które doprowadziłby do umożliwienia mu pobytu w przedmiotowym lokalu. Z interwencją zwracał się także do Urzędu Miejskiego w G. Okoliczności tych organ nie wyjaśnił i nie ustalił, przyjmując, że skarżący nie występował przeciwko małżonce z roszczeniem o ochronę posiadania z art. 344 K.c. W związku z tym stwierdzeniem organu zauważyć należy, iż skarżący utracił w wyniku orzeczenia Sądu prawo współwłasności do spornego mieszkania. Tym samym skarżący nie jest w chwili obecnej legitymowany do wytoczenia powództwa o przywrócenie stanu posiadania, które jest stanem faktycznym, z którego wynikają skutki prawne, bowiem ani nie jest współwłaścicielem, ani też posiadaczem mieszkania (art. 336 K.c.). Organowi odwoławczemu umknęło nadto i to, że małżonka skarżącego w chwili uzyskania orzeczenia Sądu przyznającego jej w całości prawo własności spornego lokalu dokonała wymiany zamków w drzwiach. Czynność ta miała natomiast miejsce w chwili czasowej nieobecności skarżącego w kraju. Rzeczy osobiste skarżącego zostały usunięte z mieszkania przez byłą małżonkę i złożone w komórce, a pismo Policji z dnia 31 grudnia 2007 r. dotyczące kontroli meldunkowej nie zawiera informacji, że skarżący przebywa w miejscowości [...] od około 2 lat. W świetle tych okoliczność, które wynikają w znacznej mierze z lektury akt administracyjnych, organ winien szczególnie starannie rozważyć i dać temu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji, czy w istocie skarżący opuścił trwale i dobrowolnie lokal mieszkalny i kiedy to faktyczne opuszczenie mieszkania nastąpiło, a także czy w istocie w spornym lokalu znajdują się rzeczy osobiste skarżącego, a jeśli nie to kiedy i kto je z niego usunął. O trwałości opuszczenia stałego miejsca zameldowania nie można, bowiem mówić w sytuacji, gdy osoba zameldowana w nim na pobyt czasowy opuszcza ten lokal czasowo i zamierza do niego powrócić. Skarżący w toku prowadzonego postępowania przyznał, iż opuścił czasowo miejsce stałego zameldowania na okres 3 miesięcy 2007 r., kiedy to zatrudniony był na kontrakcie poza granicami kraju i na tę okoliczność przedstawił świadectwo pracy. Wyżej wskazane kwestie wymagają wyjaśnienia, a ich brak nie pozwala na uznanie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił dostateczną podstawę do przyjęcia, iż skarżący miejsce stałego pobytu opuścił trwale i dobrowolnie, a tym samym istniały podstawy prawne i faktyczne do utrzymania przez Wojewodę [...] w mocy decyzji o wymeldowaniu skarżącego w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zauważyć należy również, iż oceniając wystąpienie przesłanek z art. 15 ust. 2 w/w ustawy należy mieć na uwadze, iż przedmiotem oceny w postępowaniu o wymeldowanie są okoliczności istniejące w dniu faktycznego opuszczenia dotychczasowego miejsca zameldowania, a nie w dniu orzekania przez organy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.09.2006r., IV SA/Wa 1073/2006, Lex nr 255681). W świetle powyższego, skargę uznać należało za zasadną i stąd też na mocy art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a, zaś w punkcie 3 art. 200 P.p.s.a.