II SA/Ke 271/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz -Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lipca 2008r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej wynagrodzenia i dodatków mieszkaniowych nauczycieli oddala skargę. II SA/Ke 271/08 UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w sprawie regulaminu określającego wysokość dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz szczegółowych warunków ich przyznawania, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego - w części określonej w § 8 ust. 1 i 2, § 11 i § 12 ust. 4. W uzasadnieniu organ wskazał, że na sesji w dniu [...] Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę w 2008 r., która w części określonej w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego jest sprzeczna z prawem. Wojewoda podał, że zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 30 ust. 6 w zw. z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa dla nauczycieli, w drodze regulaminu: 1) wysokość i szczegółowe zasady przyznawania następujących dodatków wchodzących w skład wynagrodzenia nauczyciela: a) funkcyjnego b) motywacyjnego c) za warunki pracy , 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Organ podkreślił, że decydujące znaczenie dla oceny legalności uchwał podejmowanych przez wymienione organy na podstawie przedmiotowego upoważnienia ustawowego ma ustalenie ich charakteru prawnego. Regulaminy wynagradzania są prawem powszechnie obowiązującym na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, zawierającym normy abstrakcyjne i generalne, których adresatami są pracodawcy (szkoły lub placówki oświatowo- wychowawcze) oraz pracownicy zatrudnieni u tych pracodawców (nauczyciele). Normy te nakładają obowiązki na pracodawców i dają uprawnienia pracownikom. Nie budzi wątpliwości, w przekonaniu organu, że uchwały te stanowią akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda wskazał, że ustalenie przedmiotowego charakteru prawnego regulaminu wynagradzania rodzi określone konsekwencje odnośnie treści tego aktu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oraz obowiązującym prawem (Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej) akt prawa miejscowego nie może powtarzać przepisów ustaw. Rada Gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wykraczać w materię uregulowaną ustawą lub dokonywać jej modyfikacji. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że następujące przepisy regulaminu naruszają prawo: 1) § 8 ust. 1 i 2. Rada Miejska określiła w nim sytuacje, kiedy nauczyciel nabywa i traci prawo do dodatku funkcyjnego. Regulując przedmiotowe kwestie Rada Miejska wkroczyła w materię ustawową. Sposób wypłaty poszczególnych składników wynagrodzenia nauczyciela oraz termin nabycia lub utraty prawa do tych składników wynagrodzenia przez nauczycieli po ich zmianie, zostały wyczerpująco uregulowane w art. 39 Karty Nauczyciela. W zakresie upoważnienia do uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli nie mieści się regulowanie, bądź modyfikowanie tego, co zostało uregulowane w ustawie. 2) § 11. Zgodnie z art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela, nauczycielom pracującym w trudnych i uciążliwych warunkach, przysługuje z tego tytułu dodatek. Wykaz trudnych i uciążliwych warunków pracy, stanowiących podstawę do przyznania nauczycielowi z tego tytułu dodatku za warunki pracy został określony w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. Rada Gminy natomiast, zgodnie z delegacją zawartą w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, została upoważniona do określenia w regulaminie wynagradzania wysokości stawek dodatków za warunki pracy oraz szczegółowych warunków ich przyznawania. W świetle powyższych uregulowań prawnych postanowienia regulaminu, w których Rada Miejska określiła, jakie zajęcia prowadzone przez nauczycieli uznaje się za pracę w warunkach uciążliwych, nie znajdują żadnego uzasadnienia prawnego. Niezależnie od powyższego Wojewoda stwierdził, że § 11 ust. 1 regulaminu narusza przepis § 9 cyt. Rozporządzenia. Organ wskazał również, że wskazane postanowienie regulaminu jest zupełnie niezrozumiałe z uwagi na odesłanie do § 14, który to przepis reguluje kwestie dotyczące wypłacania nauczycielom nagród ze specjalnego funduszu nagród. 3) § 12 ust. 4, w którym Rada Miejska określiła sposób obliczenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia. Wojewoda uznał, że sposób wyliczenia unormowany we wskazanym przepisie uchwały spowodowałby, iż w niektórych tygodniach nauczyciel nie otrzymałby wynagrodzenia za przydzielone mu i niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, chociaż prawo do takiego wynagrodzenia wynika z przepisów prawa pracy. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. IV SA/Wr 274/05. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu i zarzucając naruszenie prawa procesowego i materialnego, a mianowicie: 1) art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na niezawiadomieniu Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, 2) art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie skarżącej Gminy prawa do czynnego udziału w postępowaniu, 3) art. 8 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na zaniechaniu działania, które pogłębiłoby zaufanie do organów Państwa, 4) art. 79 kpa i art. 95 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym polegające na pozbawieniu Gminy prawa do złożenia w niniejszej sprawie wyjaśnień, 5) art. 11 kpa i art. 91 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez niewskazanie przez Wojewodę, na czym polega odstępstwo przepisów uchwały od normatywnego wzorca i braku sprecyzowania jego skali (sprawdzenia, czy naruszenie miało charakter kwalifikowany), 6) art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, poprzez naruszenie kompetencji Rady Miejskiej do wskazania okresu nabycia i utraty prawa do dodatku funkcyjnego oraz określenia, jakie zajęcia prowadzone przez nauczycieli uznaje się za pracę w warunkach uciążliwych i określenia sposobu obliczenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, 7) art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r., art. 16 ust. 2 oraz art. 163 Konstytucji, art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na pozbawieniu Gminy prawnie chronionej samodzielności w realizowaniu ustawowo nałożonych zadań, 8) art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985r., polegające na braku zachowania proporcjonalności między zakresem interwencji ze strony Organu Nadzoru, znaczeniem interesów, jakie ma on chronić, 9) art. 2 i art. 32 Konstytucji, polegające na dyskryminowaniu Gminy i jej nierównym traktowaniu w porównaniu z innymi gminami Województwa (akty prawa miejscowego innych gmin o takiej samej treści nie były przez Wojewodę "unieważniane"), 10) art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na niezastosowaniu tego przepisu, wbrew zasadzie proporcjonalności, w stosunku do § 11 uchwały, 11) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na zastosowaniu tego przepisu w stosunku do § 8 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 4 uchwały. W uzasadnieniu skargi Gmina podkreśliła, że niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawiło ją możliwości ochrony jej interesu jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia i niewątpliwie fakt ten ma wpływ na treść rozstrzygnięcia. Prawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania spowodowałoby udzielenie organowi nadzoru wyjaśnień, które pozwoliłyby uniknąć ustalenia przez niego błędnego stanu faktycznego i prawnego. Ponadto autor skargi powołał się na uchwałę z dnia 21 października 2002 r. (OSWA 2003/2/43, OPS 9/02), w której Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Gmina podniosła, że w jej przekonaniu przy unormowaniu § 8 ust. 1i 2 uchwały nie wkroczono w materię ustawową. Ponadto Wojewoda nie wskazał dokładnie, który przepis art. 39 Karty Nauczyciela został naruszony, ani nie wywiódł z przepisów prawa rodzaju naruszenia, co powinno być obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (tak NSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 października 2003 r., II SA/Wr 1500/2003). Powołując się na stanowisko doktryny, skarżąca gmina wskazała, że Karta Nauczyciela nie reguluje zasad przyznawania dodatku funkcyjnego. Organ jednostki samorządu terytorialnego posiada w tym przypadku kompetencję do określenia zarówno stawek, jak i szczegółowych warunków przyznawania tego dodatku. Autor skargi ponadto wyjaśnił, że unormowanie zawarte w § 11 nie jest sprzeczne z § 9 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego dla nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. nr 22, poz. 181 ze zm.). Pozostaje jego nieścisłym powtórzeniem i błędnym odesłaniem do § 14 regulaminu, które należy uznać za drobne, mało znaczące naruszenie prawa. W przekonaniu skarżącej Gminy w niniejszym przypadku należało zastosować jedynie przepis art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Jeśli zaś chodzi o § 12 ust. 4 uchwały, to w przekonaniu Gminy, Wojewoda wskazał jednostkowy wyrok WSA we Wrocławiu, nie odnosząc go do zapisu regulaminu, tj. nie wskazał dlaczego unormowany w tym przepisie sposób wyliczenia spowodowałby, iż w niektórych tygodniach nauczyciel nie otrzymałby wynagrodzenia za przydzielone mu i niezrealizowane godziny ponadwymiarowe. Zdaniem skarżącej, WSA we Wrocławiu nie wziął pod uwagę różnicy, jaka występuje pomiędzy pojęciem godziny ponadwymiarowej dla nauczyciela, a godziny nadliczbowej w przypadku innych zawodów. W ramach 40-godzinnego tygodniowego wymiaru czasu pracy, zgodnie z Kartą Nauczyciela, nauczyciel ma ewidencjonowany tylko czas pracy godzin dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych wynikających z jego stanowiska. Pozostały czas pracy nie jest ewidencjonowany. Godziny ponadwymiarowe odnosi się do tego stanowiska oraz godzin dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych jemu przypisanych. Autor skargi podkreślił, że zalecenia prawne wynikające z powyższego wyroku mogą, ale nie muszą być stosowane na terenie wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Pomimo, że wyrok został wydany w dniu 26 kwietnia 2006 r. nie zostało zmienione, ani nie przedłożono projektu ewentualnych zmian do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej w zakresie szczegółowego sposobu obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Ponadto skarżąca Gmina wskazała, że podobną zmianę wprowadziła uchwałą Rada Miejska w B. –Z., a Wojewoda nie stwierdził jej nieważności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach rozstrzygnięcia. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że niezasadny pozostaje zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez niezawiadomienie Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, gdyż sporne pozostaje, czy przewidziana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego instytucja zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do postępowania nadzorczego. Żaden z przepisów o samorządzie gminnym nie stanowi, iż organ nadzoru wszczynając postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy, ma obowiązek powiadomienia tego organu. W przekonaniu organu nadzorczego możliwe jest uznanie, że zawiadomienie organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego jest zbędne, a w konsekwencji brak doręczenia gminie takiego zawiadomienia nie ma wpływu na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Za takim stanowiskiem przemawia unormowanie zawarte w art. 90 ust. 1 zd. 1 i art. 88 w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda zwrócił uwagę, że postępowanie nadzorcze służy eliminowaniu naruszeń prawa (przede wszystkim prawa materialnego) w uchwałach organów gmin. Przy sprawdzaniu zgodności uchwały z prawem, postępowanie wyjaśniające jest z reguły zbędne, nie ma potrzeby składania przez organy gminy wyjaśnień, a treść ustaw stanowiących kryterium oceny legalności uchwały tego nie wymaga. Bezpodstawne także zdaniem organu nadzoru pozostaje stanowisko Gminy, iż Wojewoda błędnie ustalił stan faktyczny. Przedmiotem prowadzonego postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania nadzorczego nie było ustalanie stanu faktycznego, a jedynie ocena zgodności z prawem przedłożonej uchwały Rady Miejskiej. Udział strony skarżącej był zatem całkowicie zbędny dla osiągnięcia celu postępowania nadzorczego, którym była ocena zgodności z prawem badanej uchwały. Nieuzasadniony w przekonaniu Wojewody jest również zarzut naruszenia przepisu art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ wskazał, że art. 39 Karty Nauczyciela określa początkowy i końcowy termin wypłaty nauczycielowi wynagrodzenia. Regulacje te dotyczą także dodatku funkcyjnego, który stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela jest składnikiem wynagrodzenia nauczyciela. Określone zatem w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela upoważnienie do ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli nie obejmuje kompetencji do regulowania terminów wypłat poszczególnych składników wynagrodzenia nauczyciela. Organ nadzoru podkreślił, że uzasadniona również pozostaje ocena prawna dotycząca legalności § 11 uchwały, przedstawiona w rozstrzygnięciu nadzorczym. Mając bowiem na uwadze treść art. 34 ust. 1 i art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela oraz Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r., nie znajdują żadnego uzasadnienia prawnego postanowienia regulaminu, w których Rada Miejska określiła jakie zajęcia prowadzone przez nauczycieli uznaje się za pracę w warunkach uciążliwych. Jeśli zaś chodzi o § 12 ust. 4 regulaminu, w przekonaniu Wojewody sposób wyliczenia unormowany w tym przepisie uchwały spowodowałby, iż w niektórych tygodniach nauczyciel nie otrzymałby wynagrodzenia za przydzielone mu i niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, chociaż prawo do takiego wynagrodzenia wynika z przepisów prawa pracy. Taka sytuacja zachodzi np. w przypadku urlopu wypoczynkowego, w czasie którego nieobecność nauczyciela w pracy jest usprawiedliwiona. Miałaby zatem zastosowanie reguła z § 12 ust.4 uchwały. Tymczasem zgodnie z art. 67 ust.1 Karty Nauczyciela, za czas urlopu wypoczynkowego nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku urlopu szkoleniowego oraz płatnego zwolnienia od pracy w związku z dalszym kształceniem. W § 14 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 grudnia 2000r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania nauczycielom urlopów dla dalszego kształcenia (Dz.U. z 2001r., nr 1, poz.5) stwierdza się, że nauczyciel zachowuje prawo do wynagrodzenia. Godziny ponadwymiarowe, przydzielone nauczycielowi w planie organizacyjnym szkoły i przypadające do realizacji w okresie urlopu szkoleniowego, traktuje się jak godziny faktycznie przepracowane. Wojewoda powołał się także na orzecznictwo, w którym prezentowane jest stanowisko, iż regulamin wynagradzania nauczycieli nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczyciela niż przepisy prawne powszechnie obowiązujące (wyrok NSA IISA 687/02, "Przegląd Pracy" 2002/10/39). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewoda wykonując swoje uprawnienia nadzorcze nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego czy też procesowego powodującego konieczność uchylenia podjętego aktu. Na wstępie odnieść się należy do zarzutów skargi (sformułowanych w pkt 1-4) dotyczących niezawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. Istnienia takiego obowiązku, wynikającego z art. 61 § 1 i 4 kpa w zw. z art. 91 ust.5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.01.142.1591 ze zm.) nie kwestionuje zdecydowana większość przedstawicieli doktryny oraz orzecznictwo ( por. uchwałę NSA w składzie 7 sędziów z dnia 21 października 2002r. sygn. OPS 9/02 – ONSA 2003/2/43, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007r. sygn. II OSK 466/07 Lex nr 341371, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2005r. IISA/Wr 145/05 NZS 2006/1/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005r. sygn. II SA/Wa 1707/04 Lex nr 179134). Stanowisko takie wyraża także skład orzekający w niniejszej sprawie. Mimo niewątpliwego naruszenia przez Wojewodę wyżej wskazanych przepisów (bezspornym jest bowiem, że skarżąca Gmina nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego), uchybienie to jedynie wówczas powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyby miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). W niniejszym przypadku nie ma jednak podstaw do takiej oceny. W uzasadnieniu skargi Gmina twierdzi, że "prawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania spowodowałoby udzielenie organowi nadzoru wyjaśnień, które nie doprowadziłyby do (...) ustalenia błędnego stanu faktycznego i prawnego (...) przez Wojewodę". Wprawdzie skarżąca nie wskazuje, o jakie wyjaśnienia mogłoby chodzić, niemniej jednak na podstawie zarzutów skargi można z dużą dozą prawdopodobieństwa przyjąć, że dotyczyłyby one przedstawienia odmiennego - niż zaprezentowany przez organ nadzoru - poglądu prawnego w kwestii oceny zakwestionowanej uchwały. Z uwagi na charakter rozstrzygnięcia nadzorczego, które sprowadza się do skontrolowania danego aktu pod względem jego zgodności z prawem, złożenie tego typu "wyjaśnień" nie ma z oczywistych powodów znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; tym bardziej, że po zapoznaniu się z nimi w treści skargi Wojewoda swojego stanowiska nie zmienił. Nie wiadomo natomiast, co Gmina miała na myśli odnosząc owe ewentualne "wyjaśnienia" do stanu faktycznego, który w niniejszej sprawie nie jest sporny i ogranicza się w zasadzie do ustalenia daty podjęcia uchwały, jej autora oraz przedmiotu. Wynikające ze skargi powody, dla których Gmina kwestionuje rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody dotyczą natomiast wyłącznie kwestii prawnych, dlatego niezrozumiałym, a przez to i nieskutecznym jest argument, iż zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego "nie doprowadziłoby do (...) ustalenia błędnego stanu faktycznego", a co za tym idzie miałoby jakikolwiek wpływ wynik sprawy. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, podnieść należy, co następuje: 1. stwierdzenie nieważności przepisu zawartego w § 8 ust.1 i 2 uchwały. Zgodnie z zakwestionowanymi przez Wojewodę regulacjami, prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego lub funkcji, a jeżeli powierzenie to nastąpiło pierwszego dnia miesiąca – od tego dnia (§ 8 ust.1). Dodatek funkcyjny nie przysługuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem kierowniczym lub sprawowaniem funkcji, a jeżeli zaprzestanie pełnienia obowiązków nastąpiło pierwszego dnia miesiąca – od tego dnia (§ 8 ust.2). Słusznie ocenił organ nadzoru, że przepisy te powtarzają uregulowania zawarte w ustawie z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U.06.97.674 ze zm.), a przez to naruszają prawo w sposób, który powoduje konieczność stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Powszechny w doktrynie i orzecznictwie jest pogląd, że w uchwałach organów jednostek samorządu terytorialnego nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002r., nr 100, poz.908), w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Jeżeli jakiś przepis jest zawarty w ustawie, to powtarzanie go w akcie wykonawczym jest zbyteczne, ponieważ w ten sposób niczego się nie normuje. W następstwie stosowania powtórzeń mogą natomiast powstać liczne nieporozumienia. Przy powtórzeniach okazuje się, że niektóre wypowiedzi ustawodawcy są normatywnie zbędne. Musi to prowadzić do wątpliwości, z których fragmentów tekstu prawnego należy odtwarzać normy i jaka jest ranga tych norm (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r., s. 238, wyrok Trybunału Konstytucyjnego U 5/98, OTK ZU 1999 Nr 5, poz. 99, s. 42). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. stanął na stanowisku, iż: "uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" (II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17). Również Sąd Najwyższy w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r. (III RN 87/00, OSN z 2001 r., Nr 24, poz.704) podkreślił: "iż rada gminy nie może w statucie (gminy) powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych". Zacytowany wyżej § 8 ust.1 i 2 uchwały zakwestionowanej przez Wojewodę powiela treść art. 39 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U.06.97.674 ze zm.), zgodnie z którym zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego. Uregulowanie zawarte w § 8 ust.1 i 2 uchwały dotyczące powierzenia stanowiska kierowniczego i funkcji bądź zaprzestania pełnienia tych obowiązków, mieści się całkowicie w "innych przyczynach", o jakich mowa w zacytowanym wyżej przepisie ustawy. Wprawdzie art. 39 ust.1 Karty Nauczyciela reguluje kwestie zmiany wynagrodzenia, zaś § 8 ust.1 i 2 dotyczy dodatku funkcyjnego, jednak w świetle art. 30 ust.1 tej ustawy nie budzi wątpliwości, że wynagrodzenie obejmuje także dodatek funkcyjny jako jeden ze składników wynagrodzenia nauczyciela. Rację ma zatem Wojewoda stwierdzając nieważność uchwały w tej części (por. także wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 5 września 2006r. sygn. akt IV SA/Wr 396/05, z dnia 29 listopada 2006r. sygn. akt IV SA/Wr 658/06, z dnia 9 listopada 2006r. sygn. akt IV SA/Wr 560/06). Co prawda organ nadzoru powołał się w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym ogólnie na art. 39 – bez skonkretyzowania, który przepis tam zawarty Rada Miejska naruszyła, jednak ten brak precyzji Wojewody nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy i nie może być powodem uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). 2. stwierdzenie nieważności § 11. Zgodnie z zapisem zawartym w ust.1 tego przepisu, za pracę w warunkach uciążliwych, z zastrzeżeniem ust.2, uznaje się realizowanie zajęć wymienionych w § 14 i prowadzonych z dziećmi i młodzieżą, których stan zdrowia z powodu stanów chorobowych, o których mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 lutego 2002r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia (Dz.U. nr 17, poz.162), uzasadnia konieczność sprawowania stałej opieki lub udzielania pomocy, oraz prowadzonych z dziećmi i młodzieżą powyżej 16 roku życia, u których wystąpiło naruszenie sprawności organizmu z przyczyn, o których mowa w § 32 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. Nr 139, poz. 1328). Przepis § 8 ust.2 stanowi, że nauczycielom z tytułu pracy w warunkach określonych w ust.1 przysługuje dodatek w wysokości ustalonej dla odpowiedniej kategorii za trudne warunki pracy, zwiększony o 10% ich wynagrodzenia zasadniczego. Dokonując oceny zgodności z prawem tego uregulowania, słusznie Wojewoda przyjął, że narusza ono delegację ustawową określoną w art. 30 ust.6 pkt 1 Karty Nauczyciela, na mocy której organ prowadzący szkołę w drodze regulaminu określić może jedynie wysokość stawek dodatków (w tym za warunki pracy) oraz szczegółowe warunki ich przyznawania, z zastrzeżeniem art. 33 i 34. Wykaz trudnych i uciążliwych warunków pracy, stanowiących podstawę do przyznania z tego tytułu dodatku, określa natomiast minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy (art. 34 ust.2 Karty Nauczyciela). Bezspornym jest, że przedmiotowa uchwała ma charakter normatywny i dotyczy wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto i Gminę. Zgodnie z art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest zatem źródłem obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił i jako akt prawa miejscowego, powinna spełniać wymogi określone w art. 94 Konstytucji. Wedle tego przepisu, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W niniejszym przypadku ustawą tą jest Karta Nauczyciela i to zapisy w niej zawarte, konkretnie w art. 30 ust.6, określają tryb prawodawczy i zakres kompetencji organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego. W doktrynie i w orzecznictwie panuje zgodność co do nakazu ścisłej wykładni prawodawczych norm kompetencyjnych, a w szczególności zakazu stosowania wykładni rozszerzającej oraz zakazu stosowania analogii. Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym obowiązany jest działać ściśle w ramach tego upoważnienia. Nie jest zatem upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (por. uzasadnienie wyroków WSA we Wrocławiu: z dnia 9 listopada 2006r., sygn. akt SA/Wr 560/06 oraz z dnia 29 listopada 2006r., sygn.akt IVSA/Wr 658/06). Odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenie prawa i daje podstawę do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia przez organ nadzoru w trybie art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Takiego właśnie naruszenia prawa dopuściła się Rada Miejska w § 11 ust.1 regulując materię, co do której nie była ustawowo upoważniona. Fakt ten jest oczywisty przy porównaniu treści powyższego przepisu uchwały z art. 30 ust.6 pkt 1 w zw. z art. 34 ust.2 Karty Nauczyciela. Ponieważ zapis zawarty w § 11 ust.2 jest integralnie związany z § 11 ust.1, Wojewoda prawidłowo orzekł stwierdzając nieważność obu tych regulacji. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że zapis zawarty w § 11 ust.1 uchwały, poprzez odesłanie do § 14 (dotyczącego nagród ze specjalnego funduszu nagród), jest kompletnie niezrozumiały i nieczytelny, przez co nie nadaje się do wykonania. Nawet gdyby przepis ten mieścił się w zakresie delegacji ustawowej, powodem do stwierdzenia nieważności byłaby jego niepoprawna legislacja. 3. stwierdzenie nieważności § 12 ust.4. Przepis ten także wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, wynikającego z art. 30 ust.6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Zgodnie z jego treścią, dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy, oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia – za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć określony w art. 42 ust.3 lub ustalony na podstawie art. 42 ust.7 Karty Nauczyciela, pomniejszony o 1/5 tego wymiaru (lub ¼, gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy) za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy. Liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu, nie może być jednak większa niż liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym. Stosownie zaś do delegacji ustawowej z art. 30 ust.6 pkt 2 Karty Nauczyciela, organ prowadzący szkołę określa szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust.3. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w ramach tego upoważnienia nie mieści się delegacja do decydowania, kiedy nauczyciel zachowuje prawo lub traci uprawnienie do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, do czego zmierza uchwała w zakwestionowanej przez Wojewodę części. Rada Miejska miała zatem kompetencję jedynie w zakresie określenia zasad realizacji prawa każdego nauczyciela do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, tj. do określenia warunków jego obliczania i wypłacania. Ustalenie, w jakich przypadkach przysługuje bądź nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe, nie można uznać za warunek obliczania czy wypłacania tego wynagrodzenia (por. także przytaczane już wyżej wyroki WSA we Wrocławiu oraz dodatkowo wyrok tego samego Sądu z dnia 26 kwietnia 2006r. IV SA/Wr 274/05). Rację ma także Wojewoda podkreślając, że zakwestionowany przepis § 12 ust.4 uchwały prowadzi do sytuacji, w której nauczyciel nie otrzymałby należnego mu wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, podczas gdy wynagrodzenie takie przysługuje mu w oparciu o obowiązujące przepisy prawa pracy. Do przepisów tych stosownie do treści art. 9 § 1 kodeksu pracy należy zaliczyć stosowne uregulowania Karty Nauczyciela, określające prawa i obowiązki pracowników i pracodawców. Przykładem usprawiedliwionej nieobecności nauczyciela w pracy jest niewątpliwie urlop wypoczynkowy, za który – wedle § 12 ust.4 – nauczyciel nie pobierałby pełnego wynagrodzenia, lecz odpowiednio pomniejszone. Taki zapis pozostaje zaś w sprzeczności z art. 67 ust.1 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym za czas urlopu wypoczynkowego nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i zajęcia dodatkowe oblicza się na podstawie przeciętnego wynagrodzenia z okresu wszystkich miesięcy danego roku szkolnego, poprzedzających miesiąc rozpoczęcia urlopu, a jeżeli okres zatrudnienia jest krótszy od roku szkolnego - z tego okresu. Nawiązując w tym miejscu do zarzutów skargi podkreślić należy, że zupełnie słusznie skarżąca Gmina zarzuca organowi nadzoru, iż "nie wskazał dlaczego unormowany w tym przepisie sposób wyliczenia spowodowałby, iż w niektórych tygodniach nauczyciel nie otrzymałby wynagrodzenia za przydzielone mu i niezrealizowane godziny ponadwymiarowe." Ta część zaskarżonego aktu istotnie nie spełnia wymogów określonych w art. 91 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie uzasadnienia prawnego, które powinno odnieść się do konkretnego przepisu, którego naruszenie spowodowało stwierdzenie nieważności kontrolowanej przez organ nadzoru uchwały. Motywy wskazane przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym w części kwestionującej zgodność z prawem § 12 ust.4, są bardzo ogólne i lakoniczne, a ich pełne rozwinięcie znajduje się dopiero w odpowiedzi na skargę. Dostrzegając to uchybienie procesowe i zwracając na nie uwagę organowi nadzoru, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jednak, że nie miało on wpływu na wynik sprawy i nie może być powodem do uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Mimo nieprecyzyjnego uzasadnienia zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe, podobnie jak słusznym jest wskazany przez Wojewodę powód stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w części dotyczącej § 12 ust.4. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze podnieść należy, że są one nieuzasadnione. Według Gminy organ nadzoru naruszył przepisy art. 3 ust.1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994r., nr 124, poz. 607 ze sprostowaniem) oraz art. 2 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie skarżącej prawnie chronionej samodzielności w realizowaniu ustawowo nałożonych zadań oraz uchybił art. 8 ust.3 Karty, co ma polegać na "braku zachowania proporcjonalności między zakresem interwencji ze strony organu nadzoru, znaczeniem interesów, jakie ma on chronić". Przepis art. 3 ust.1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego stanowi, że samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Zgodnie zaś z art. 8 ust.3 Karty, kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Z kolei przepis art. 2 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, który – wedle skarżącej – miał naruszyć Wojewoda – stanowi, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jak wynika z treści przytoczonych przepisów, których naruszenie zarzuca skarga, mają one charakter norm generalnych, których uszczegółowienie znajduje się w poszczególnych ustawach, między innymi w ustawie o samorządzie gminnym. Ponieważ w skardze brak jest rozwinięcia zarzutów dotyczących uchybienia tym przepisom, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może się do nich odnieść merytorycznie. W szczególności Gmina nie wykazała, na czym konkretnie naruszenie wyżej wymienionych norm generalnych miałoby polegać. Z uwagi na przedstawione i uzasadnione powyżej stanowisko dotyczące oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia jako zgodnego z prawem, zarzuty naruszenia przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego czy też art. 2 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym uznać należy za niezasadne. Fakt, że jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawnie gwarantowana samodzielność nie oznacza, że może ona działać poza granicami prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest argumentów, które wskazywałyby w jaki sposób rozstrzygnięcie podjęte przez Wojewodę narusza powołane wyżej przepisy. Podobnie należy ocenić zarzut dotyczący naruszenia art. 16 ust.2, art. 163, art. 2 i 32 Konstytucji RP, które są normami o charakterze generalnym, określającymi podstawowe zasady ustroju prawnego w Polsce, w tym dotyczące funkcjonowania samorządu terytorialnego i jego udziału w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust.2 i art. 163 Konstytucji). Także i te zarzuty nie zostały w uzasadnieniu skargi rozszerzone i skonkretyzowane. Jedynie co do naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji skarżąca podniosła, że ma ono polegać na dyskryminowaniu Gminy i jej nierównym traktowaniu w porównaniu z innymi gminami Województwa. Dla wykazania tej tezy w uzasadnieniu skargi podnosi się, że podobne regulacje – jak zawarte w uchwale zakwestionowanej przez Wojewodę – wprowadziły inne jednostki samorządu terytorialnego, a w ich przypadku organ nadzoru nie interweniował i nie stwierdził nieważności poddanych mu pod kontrolę aktów. Tego typu argument jest jednak nieporozumieniem. Jak wykazano wyżej, uchwała Nr [...] podjęta przez Gminę, w części dotyczącej § 8 ust.1 i 2, § 11 oraz § 12 ust.4 jest niezgodna z prawem, a naruszenia przepisów polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i powtórzeniu zapisów ustawowych kwalifikowane są jako istotne, a co za tym idzie powodujące konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie. Reakcja nadzorcza Wojewody była zatem jak najbardziej uzasadniona i okoliczność, że w stosunku do innych uchwał zawierających podobne zapisy organ nadzoru nie zastosował trybu określonego w art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, nie może w żadnym wypadku wpływać na prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego zaskarżonego w niniejszej sprawie. Nie ma także mowy o naruszeniu przez Wojewodę art. 91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym, który to zarzut skarżąca kieruje pod adresem stwierdzenia nieważności § 11 uchwały. Rzecz jednak w tym, że Gmina powodu stwierdzenia nieważności tego przepisu upatruje jedynie w błędnym odesłaniu do § 14, co należy uznać – w jej ocenie – "za drobne, mało znaczące naruszenie prawa", podczas gdy podstawą istotnego naruszenia prawa przez zapis zawarty w § 11 – jest przekroczenie delegacji ustawowej i wkroczenie w materię, zastrzeżoną dla rozporządzenia (art. 34 ust.2 Karty Nauczyciela). W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda wskazuje zresztą na niezrozumiałe odesłanie do § 14, niezależnie od powyżej wskazanego naruszenia prawa. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.