II SA/Ke 270/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz -Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lipca 2008r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej pomocy zdrowotnej dla nauczycieli I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność paragrafu 1 ust. 2 i paragrafów od 2 do 10 Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...], II. oddala skargę w pozostałej części, III. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części w jakiej zostało uchylone nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, IV. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy 240 ( dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr [...] z dnia 29 lutego 2008r. w sprawie przeznaczenia środków finansowych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy, a także warunków i sposobu ich przyznawania, Rada Miejska na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001r. poz. 1591 z późn. zm./, art. 72 ust. 1 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela / tekst jedn. Dz. U. Nr 97 z 2006r. poz. 674 z późn. zm./ - w § 1 ust. 1 uchwaliła, że w budżecie miasta i gminy zabezpiecza się środki finansowe przeznaczone na pomoc zdrowotną dla nauczycieli szkół prowadzonych przez Miasto i Gminę wysokości 0,1 % planowanych rocznych środków na wynagrodzenie osobowe nauczycieli, a w ust. 2 tego paragrafu, że środkami finansowymi, o których mowa w ust. 1 dysponuje Burmistrz Miasta i Gminy; - w § 2 ust. 1 określiła, że pomoc zdrowotna udzielana jest w formie zasiłku pieniężnego, w ust. 2 tego paragrafu, że wysokość jednorazowego zasiłku pieniężnego nie może przekraczać 40 % kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w danym roku kalendarzowym, ogłoszonego corocznie w drodze obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 10 października 2002r. o minimalnych wynagrodzeniach / Dz. U. Nr 200 poz. 1679 ze zm./, a w ust. 3 tego paragrafu, że zasiłek pieniężny może być również przyznany na częściowe pokrycie kosztów zakupu sprzętu do rehabilitacji; - w § 3 określiła, że zasiłek pieniężny mogą otrzymać nauczyciele, którzy leczą się z powodu choroby zawodowej nauczycieli, wypadku przy pracy, przewlekłej lub ciężkiej choroby, zarówno w publicznych jak i niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej, w miejscu zamieszkania lub poza nim, a także nauczyciele po zwolnieniu lekarskim, trwającym co najmniej 2 miesiące z powodu ciężkiego przebiegu choroby; - w § 4 określiła, że z zasiłku pieniężnego uprawnieni nauczyciele mogą korzystać tylko raz w roku; - w § 5 ust. 1 wskazała, że nauczyciel występujący o zasiłek pieniężny składa do Burmistrza Miasta i Gminy wniosek oraz odpowiednie dokumenty / zaświadczenie lekarskie, kartę informacyjną leczenia szpitalnego, skierowanie lub jego kopię na leczenie sanatoryjne, rachunki za poniesione koszty związane z leczeniem i rehabilitacją/, w ust. 2 tego paragrafu, że z wnioskiem o przyznanie zasiłku pieniężnego dla nauczycieli może także wystąpić rada pedagogiczna, że wnioski są rozpatrywane indywidualnie, według kolejności ich składania, i że w przypadkach szczególnych, do których zalicza się leczenie onkologiczne, pobyt w szpitalu, długotrwałe leczenie poszpitalne, wnioski rozpatrywane są poza kolejnością, w ust. 3 tego paragrafu, że wnioski nie spełniające określonych uchwałą wymogów będą odrzucane; - w § 6 określono, że przy rozpatrywaniu podań nauczycieli bierze się pod uwagę nie tylko wysokość dodatkowych kosztów poniesionych przez nauczyciela w związku z przeprowadzeniem leczenia, ale również całokształt okoliczności, wpływających na sytuację materialną i rodzinną, takie jak choroba przewlekła, konieczność dalszego leczenia w domu, stosowanie specjalnej diety; - w § 7 ust. 1 uchwały Rada Miejska wskazała, że zasady określone w niniejszej uchwale mają zastosowanie do nauczycieli zatrudnionych co najmniej w połowie obowiązującego wymiaru zajęć w szkołach prowadzonych przez Miasto i Gminę oraz nauczycieli emerytów i rencistów, objętych pomocą socjalną przez jednostki prowadzone przez Miasto i Gminę, zwanymi dalej nauczycielami, z zastrzeżeniem ust. 2, w którym uchwalono, że warunek dotyczący zatrudnienia uważa się za spełniony również wtedy, gdy nauczyciel jest zatrudniony w kilku szkołach, w każdej w wymiarze mniejszym niż połowa obowiązującego wymiaru zajęć, łącznie w wymiarze co najmniej połowy obowiązującego wymiaru zajęć; - w § 8 powierzyła wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy; - w § 9 wskazała, że uchwała podlega ogłoszeniu w dzienniku Urzędowym Województwa; - w § 10 określiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2008r. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że w myśl art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela do obowiązków organów prowadzących szkoły należy nie tylko coroczne przeznaczenie w budżecie odpowiednich środków finansowych z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli lecz również określenie rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunków i sposobu ich przyznawania. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięciem nadzorczym, działający z upoważnienia Wojewody dyrektor wydziału na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność całej tej uchwały. W uzasadnieniu organ ten wskazał, iż uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do art. 72 ust. 1 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego – w ramach środków przewidzianych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli – określają rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. Delegacja ta nie obejmuje uprawnienia rady gminy do decydowania o wysokości świadczeń przyznawanych nauczycielom w ramach pomocy zdrowotnej. Przyjęcie zatem w § 2 ust. 3 uchwały, że wysokość jednorazowego zasiłku nie może przekraczać 40 % kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę, dokonane zostało poza zakresem ustawowej delegacji do stanowienia aktów prawa miejscowego. Organ wskazał ponadto, iż również § 1 ust. 2 i § 5 uchwały, przewidujące, że wnioski nauczycieli w sprawie przyznawania zasiłków pieniężnych rozpatruje Burmistrz, który jest organem uprawnionym do dysponowania środkami pieniężnymi przeznaczonymi na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Świadczenia przyznawane nauczycielom w ramach pomocy zdrowotnej należą niewątpliwie do świadczeń, wynikających ze stosunku pracy. Zatem podmiotem uprawnionym do ich przyznawania jest dyrektor szkoły. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty / Dz. U. Nr 256 z 2004r. poz. 2572 ze zm./ dyrektor szkoły jest kierownikiem zakładu pracy, który w oparciu o art. 3¹ § 1 kodeksu pracy dokonuje za pracodawcę, to jest placówkę oświatową, wszelkich czynności z zakresu prawa pracy. Organ nadzoru zakwestionował także § 7 uchwały wskazując, iż stosownie do art. 91b ust. 1 Karty Nauczyciela do otrzymania świadczeń przeznaczonych na pomoc zdrowotną uprawnieni są nauczyciele korzystający z opieki zdrowotnej, zatrudnieni w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego wymiaru zajęć. Uprawnienia w tym zakresie zachowują również nauczyciele po przejściu na emeryturę lub rentę. W świetle tej regulacji Rada Miejska stanowiąc prawo w części określonej w § 7 uchwały nie tylko wkroczyła w materię ustawową, lecz także dokonała jej modyfikacji. W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano ponadto, iż zastrzeżenia budzi również § 1 ust. 1 uchwały. W świetle bowiem art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela nie znajduje uzasadnienia prawnego ustalenie wysokości środków finansowych na pomoc w uchwale, określającej rodzaje świadczeń oraz warunki i sposób ich przyznawania. W związku z powyższym zdaniem organu nadzoru stwierdzenie nieważności uchwały jest uzasadnione. Powyższe rozstrzygniecie nadzorcze zaskarżyła Gmina, zarzucając w swojej skardze naruszenie: - art. 61 § 4, art. 10 § 1, art. 8, art. 79 i 95 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym / zwanej dalej w skrócie u.s.g/, polegające na zaniechaniu zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania, pozbawieniu jej prawa do czynnego udziału w sprawie, zaniechaniu działania, które pogłębiłoby zaufanie do organów Państwa i na pozbawieniu jej prawa do złożenia wyjaśnień; - art. 11 kpa i art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 107 § 3 kpa, polegające na niewskazaniu przez Wojewodę, na czym polega odstępstwo przepisów uchwały od normatywnego wzorca i braku sprecyzowania jego skali / sprawdzenia, czy naruszenie prawa miało charakter kwalifikowany/; - art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, polegające na naruszeniu kompetencji Rady Miejskiej do określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej oraz warunków i sposobu ich przyznawania; - art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985r. / Dz. U. nr 124 z 1994r. poz.607 ze zm./, art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji, oraz art. 2 ust. 1 u.s.g., polegające na pozbawieniu Gminy prawnie chronionej samodzielności w realizowaniu ustawowo nałożonych zadań; - art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, polegające na braku zachowania proporcjonalności "między zakresem interwencji ze strony Organu Nadzoru, znaczeniem interesów, jakie ma on chronić"; - art. 2 i 32 Konstytucji RP, polegające na dyskryminowaniu Gminy i jej nierównym traktowaniu w porównaniu z innymi gminami Województwa / akty prawa miejscowego innych gmin o takiej samej treści nie były przez Wojewodę unieważnione/; - art. 91 ust. 1 u.s.g., polegające na zastosowaniu tego przepisu do całej uchwały oraz - art. 32 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie / Dz. U. Nr 80 z 2001r. poz. 872 ze zm.,/ polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego przez osobę nieuprawnioną – dyrektora wydziału Urzędu Wojewódzkiego zamiast przez Wojewodę lub Wicewojewodę. W uzasadnieniu skargi Gmina zarzuciła, iż nie była powiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego, w konsekwencji czego doszło do naruszenia praw proceduralnych, które to naruszenie ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Prawidłowe bowiem zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania spowodowałoby udzielenie organowi nadzoru wyjaśnień, które nie doprowadziłyby jej zdaniem do błędnego ustalenia przez ten organ stanu faktycznego i prawnego. Skarżąca zaprzeczyła, aby przy podejmowaniu uchwały wkroczyła w materię ustawową. Wskazała, iż sformułowanie art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela pozwala radzie miejskiej na określenie wysokości jednorazowego zasiłku. Wiąże się to bowiem z określeniem wysokości środków finansowych, przeznaczonych na pomoc zdrowotną. Budżet gminy ma zawsze pewne ograniczenia. Bez określenia zaplanowanych środków i wysokości jednorazowego zasiłku doszłoby do takiej sytuacji, że pomoc uzyskałby ten kto pierwszy. W przyjętym rozwiązaniu Gmina zapewniła wszystkim potrzebującym tę pomoc i wszyscy będą traktowani równo, a nie "kto pierwszy ten lepszy". Zdaniem skarżącej działała ona w ramach przyznanych jej kompetencji, rozumianych jako zdolność organu administracyjnego do konkretyzowania praw i obowiązków podmiotów administrowanych, realizowaną bezpośrednio lub pośrednio za pomocą działań władczych i niewładczych oraz zdolność tworzenia norm powszechnie obowiązujących. W ocenie skarżącej art. 72 ust 1 Karty Nauczyciela jest klasyczną normą kompetencyjną, kreującą stosunek prawny, w którym uczestniczą trzy podmioty: twórca normy kompetencyjnej, adresat tej normy – podmiot podległy kompetencji, który ma obowiązek zachowania się w odpowiedni sposób oraz podmiot uzyskujący kompetencję. Zdaniem skarżącej, jej działanie mieści się w przyznanych jej granicach samodzielności, rozumianej jako niezależność od administracji rządowej. Ograniczenia samodzielności mogą być wprowadzone wyłącznie w formie ustaw, jednak swoboda regulacyjna ustawodawcy też powinna być podporządkowana pewnym ograniczeniom, płynącym z wymagań ustawy zasadniczej, zarówno pod względem formalno-proceduralnym jak i materialnym. Wyrażona w Konstytucji zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej nakłada na Państwo – w tym jego organy – obowiązek stworzenia prawnych przesłanek udziału gminy w wykonywaniu władzy państwowej. Udział gminy w takim władztwie jest możliwy, jeżeli jej organy mają kompetencje, w tym stanowiące, a także mogą sankcjonować swoje działania. Art. 16 ust. 2 Konstytucji wyraźnie stanowi, że istotna część zadań publicznych przysługuje samorządowi terytorialnemu w ramach ustaw i że tę część zadań samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Skarżąca podniosła, że takie same uregulowania wprowadziły inne gminy Województwa / które zostały w skardze wymienione/ oraz, że takie treści zawarte są również w uchwałach jednostek samorządu terytorialnego na terenie całego kraju. Zdaniem skarżącej skoro jej uchwały w ocenie Wojewody są niezgodne z prawem, podczas gdy takie same unormowania innych gmin są zgodne z prawem, świadczy to o jej dyskryminowaniu. Gmina podniosła również, iż niezrozumiały jest jej zdaniem zarzut organu nadzoru, że na podstawie § 1 ust. 2 uchwały Burmistrz rozpatruje wnioski, skoro z przepisu tego wynika tylko, że Burmistrz dysponuje środkami finansowymi, a paragraf 5 uchwały stanowi tylko, że wnioski o pomoc zdrowotną składa się do Burmistrza. Skarżąca zakwestionowała ocenę organu nadzoru, jakoby § 7 uchwały zmodyfikował treść art. 72 ust. 4 Karty Nauczyciela wskazując, że wykładnia celowościowa skłania do uznania, że uprawnienie do otrzymania pomocy zdrowotnej przysługuje nauczycielom, emerytom i rencistom, którzy byli wcześniej, przed odejściem na emeryturę i rentę, zatrudnieni w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego wymiaru zajęć. "Unieważniając" przepisy uchwały Wojewoda nie wywiódł z przepisów prawa rodzaju naruszenia prawa, a winno to być obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadto zdaniem skarżącej za dopuszczalne uznać należy regulowanie przez organy administracji publicznej, w tym w drodze aktów prawa miejscowego samorządu terytorialnego, spraw zastrzeżonych dla tzw. materii ustawowej pod warunkiem, że odbywa się to na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w jego granicach. Ponadto można uznać, że sprawy materią tą nieobjęte mogą być przez administrację samodzielnie regulowane aktami normatywnymi, wydanymi już na podstawie ogólnych upoważnień kompetencyjnych. Odnośnie zarzutu związanego z naruszeniem art. 32 ustawy o administracji rządowej w województwie skarżąca powołała się na wyrok NSA Wydział Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 20 marca 2001r. sygn. II SA/Wr 444/1999. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do jej poszczególnych zarzutów wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów konieczność wszczęcia postępowania w celu zastosowania środka nadzoru w stosunku do uchwał podejmowanych przez organy gminy nie jest oczywista, a ponadto zakwestionował konieczność zawiadamiania organu gminy uznając, iż jest to zbędne, w związku z czym brak doręczenia gminie takiego zawiadomienia nie ma wpływu na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Postępowanie to służy bowiem eliminowaniu naruszeń prawa materialnego w uchwałach organów gmin. Przy sprawdzaniu zatem jedynie zgodności uchwały z prawem postępowanie wyjaśniające jest z reguły zbędne, nie ma bowiem potrzeby składania przez organy gminy wyjaśnień, a treść ustaw stanowiących kryterium oceny legalności uchwały tego nie wymaga. Wojewoda wskazał, że "pełne respektowanie obowiązku uprzedniego zawiadamiania jednostki samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego, a tym bardziej zapewnienie jej aktywnego udziału w nim z góry trzeba uznać za iluzję". Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy Wojewoda wskazał, że udział skarżącej w postępowaniu, zakończonym wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia był całkowicie zbędny dla osiągnięcia celu tego postępowania, którym była ocena zgodności z prawem badanej uchwały. Odnośnie naruszenia art. 72 Karty Nauczyciela wskazał, iż zakwestionowana przez niego uchwała jest wykonawczym aktem prawa miejscowego. W doktrynie i orzecznictwie panuje zgodność stanowisk co do nakazu ścisłej wykładni prawotwórczych norm kompetencyjnych, zakazu stosowania wykładni rozszerzającej oraz zakazu stosowania analogii. Organ jednostki samorządu terytorialnego wykonujący kompetencję prawotwórczą, zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest zobowiązany działać ściśle wedle tego upoważnienia. Nie jest uprawniony ani do regulowania tego co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Zawarta w art. 72 Karty Nauczyciela norma kompetencyjna, upoważniająca radę gminy do określenia warunków i sposobu przyznawania świadczeń przeznaczonych na pomoc zdrowotną, nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do przyjęcia, iż w zakresie tego pojęcia mieści się uprawnienie do ustalania wysokości tych świadczeń. Ponadto gdyby zamiarem ustawodawcy było upoważnienie rady gminy do określenia oprócz kryteriów przyznawania świadczeń, również ich wysokości, to dałby temu wyraz w stosownym upoważnieniu, tak jak uczynił to w art. 30 ust. 6 oraz art. 54 ust. 7 Karty Nauczyciela. Regulując zatem kwestie określone w § 2 uchwały Rada Miejska przekroczyła zakres ustawowej delegacji do stanowienia aktów prawa miejscowego. Ponadto zdaniem organu, z regulacji zawartych w § 1 ust. 2 oraz § 5 uchwały, wynikają kompetencje Burmistrza Miasta Gminy do rozpatrywania wniosków nauczycieli w sprawie przyznania świadczeń przeznaczonych na pomoc zdrowotną. Tymczasem świadczenia te należą niewątpliwie do świadczeń wynikających ze stosunku pracy, zatem podmiotem uprawnionym do ich przyznawania jest dyrektor szkoły. Stanowiąc w § 7 krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczeń w ramach pomocy zdrowotnej, w świetle regulacji zawartych w art.91b ust. 1 Karty Nauczyciela, Rada Miejska również przekroczyła zakres delegacji ustawowej, określonej w art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 32 ustawy o administracji w województwie, organ wskazał, iż uznaje go za całkowicie bezzasadny i odwołał się do orzeczeń NSA we Wrocławie z dnia 7.10.1991r. sygn. SA/Wr 841/91, NSA w Krakowie z dnia 25.06.2002r. IISA/Kr 608/02, zgodnie z którymi na podstawie tego przepisu wojewoda może upoważnić Dyrektora Wydziału Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego do wydania rozstrzygnięć nadzorczych. Organ nadzoru wskazał, iż mając na uwadze zakres i wagę przedstawionych naruszeń prawa, którym należało przypisać cechę istotności, uchwała w całości dotknięta jest nieważnością. Z tych samych względów zarzut dyskryminowania Gminy jest całkowicie nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga w znacznej części zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należało odnieść się do zarzutów, których uwzględnienie skutkowałoby koniecznością uchylenia całego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a mianowicie naruszenia przez organ nadzoru art. 32 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie / tekst jedn. Dz. U. Nr 80 z 2001r. poz. 872 ze zm./, zwanej dalej w skrócie ustawą, oraz powołanych w skardze przepisów proceduralnych – ten ostatni zarzut jest wynikiem niezawiadomienia przez Wojewodę skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego. Okolicznością bezsporną jest to, iż pod zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym podpisała się M. S., a z przystawionej pieczątki wynika, iż działała ona z upoważnienia Wojewody i że jest Dyrektorem Wydziału. Z załączonego do akt sądowych już w toku postępowania sądowego upoważnienia wynika, iż w dniu 8 stycznia 2008r. Wojewoda na podstawie art. 32 ustawy upoważnił M. S. – dyrektora Wydziału Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego do podpisywania rozstrzygnięć nadzorczych wydawanych w stosunku do sprzecznych z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządowych w czasie jego nieobecności. W świetle tego dokumentu nie ulega wątpliwości, iż M. S. dysponowała upoważnieniem, o jakim mowa w art. 32 ustawy, pozostaje natomiast kwestia, czy Wojewoda mógł jej takiego upoważnienia udzielić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej materii prezentowane są dwa odmienne stanowiska. W wyroku z dnia 20 marca 2001r. /sygn. II SA/Wr 444/99/ NSA Wydział Zamiejscowy we Wrocławiu wskazał, iż przewidziana w art. 32 ustawy możliwość prawna dekoncentracji wykonywania kompetencji wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego nie obejmuje kompetencji do sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Swoje stanowisko uzasadnił tym, iż w art. 15 i 16 Konstytucji wyrażona jest zasada decentralizacji władzy. Jej wyrazem jest nie tylko powierzenie sprawowania władzy publicznej odrębnym od Państwa podmiotom, ale też zagwarantowanie tym podmiotom samodzielności oraz zapewnienie ochrony sądowej tej samodzielności. Przyznanie samodzielności samorządowi znajduje wyraz prawny w konstrukcji prawnej nadzoru – art. 171 Konstytucji. Skoro Konstytucja przyznała wojewodzie kompetencje do sprawowania nadzoru, są to kompetencje, których organ ten nie może powierzyć do wykonywania innym organom lub pracownikom urzędu. Odmienne stanowisko zajął w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny – Wydział Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 25 czerwca 2002r. / sygn. II SA/Kr 608/02/. Wskazał, iż w art. 32 ustawy mowa jest o upoważnieniu do załatwienia określonych spraw w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Rozstrzygniecie nadzorcze jest środkiem "załatwiającym sprawę nadzorczą" a użycie słów " a w szczególności" dowodzi, że ustawodawca obejmuje możliwością upoważnienia również wydawanie innych aktów. Wynikające z art. 32 upoważnienie do działania nie tylko "w imieniu" ale także i "na odpowiedzialność" wojewody nie oznacza przejścia kompetencji na jakikolwiek inny podmiot; jest to nadal kompetencja wojewody. To drugie stanowisko podziela część doktryny / por. Paweł Chmielnicki – Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce Wydawnictwo LexisNexis Wydanie 1 str.40/. Za tym stanowiskiem opowiada się także skład orzekający w niniejszej sprawie. Pomijając bowiem przytoczone w skrócie argumenty, którymi kierował się NSA w sprawie II SA/Kr 608/02, to wskazać należy, iż za możliwością upoważnienia na podstawie tego przepisu do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych pracowników urzędu wojewódzkiego przemawiają względy natury celowościowej. Mogą się bowiem zdarzyć wypadki, kiedy z przyczyn natury obiektywnej / usprawiedliwiona nieobecność/, ani wojewoda ani też zastępujący go wicewojewoda nie mogą wydać rozstrzygnięcia nadzorczego w przewidzianym ustawowo czasie. Uznanie, iż tylko te konkretne osoby / wojewoda i jego zastępca/ mogą stwierdzić nieważność uchwały czy innego aktu, rażąco naruszającego prawo, spowodowałoby w takiej sytuacji to, iż akty te weszłyby w życie. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych, będącego skutkiem niezawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego to wskazać należy, iż są one uzasadnione. Za ugruntowane już bowiem należy uznać stanowisko wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych, iż postępowanie nadzorcze wszczynane jest nie z mocy prawa lecz z urzędu, w związku z czym ma do niego zastosowanie art. 61§ 1 i 4 kpa / por. uchwała NSA w składzie 7 sędziów z dnia 21 października 2002r. sygn. OPS 9/02 – ONSA 2003/2/43, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007r. sygn. II OSK 466/07 Lex nr 341371, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2005r. IISA/Wr 145/05 NZS 2006/1/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10. czerwca 2005r. sygn. II SA/Wa 1707/04 Lex nr 179134/. Dlatego też odmienne stanowisko, zaprezentowane przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę / przytoczone szczegółowo we wcześniejszej części uzasadnienia/ nie może zasługiwać na aprobatę. Tym niemniej w ocenie Sądu zgodzić się należy z tym organem, iż w niniejszej sprawie brak zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego i uniemożliwienie jej w związku z tym złożenia wyjaśnień nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia /i takiego wpływu nie miało, skoro organ nadal w odpowiedzi na skargę podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie sprzeczności uchwały/. W tej bowiem konkretnej sprawie nie zachodziła konieczność prowadzenia postępowania, mającego na celu ustalenie stanu faktycznego. Odnośnie stwierdzonej przez organ nadzoru niezgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]., to tylko co do jej § 1 ust. 1 Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż narusza ona prawo. Mianowicie skoro w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela / tekst jedn. Dz. U. Nr 97 z 2006r. poz. 674 ze zm./ w sposób jednoznaczny wskazane jest, iż organy prowadzące szkoły "przeznaczają corocznie w budżetach" odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, to oczywistym jest, iż w zwykłej uchwale, nie będącej uchwałą budżetową, Rada Miejska w Daleszycach nie mogła tej materii uregulować / takie stanowisko zajął również NSA Wydział Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z dnia 25 września 2000r. sygn. SA/Rz 420/00 OSS 20012 nr 2 poz. 59/. Ponieważ tryb podejmowania uchwały budżetowej został w sposób szczególny uregulowany w rozdziale 6 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i różni się on od trybu podejmowania zwykłych uchwał, będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała w tej części narusza w sposób istotny prawo, dlatego też w tej części rozstrzygniecie nadzorcze uznać należy za prawidłowe. Natomiast Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru, jakoby w pozostałej części zakwestionowana przez niego uchwała była sprzeczna z prawem. Chociaż działający z upoważnienia Wojewody Dyrektor Wydziału stwierdził nieważność całej uchwały, to z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, iż zostały przez niego zakwestionowane oprócz wskazanego już § 1 ust. 1 tylko § 1 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 1, § 2 ust. 2 oraz § 7. Sprzeczności z prawem § 1 ust. 2 uchwały/ zgodnie z którym środkami finansowymi na pomoc zdrowotną dla nauczycieli dysponuje Burmistrz/ i § 5 ust. 1, /zgodnie z którym nauczyciel występujący o zasiłek pieniężny składa wniosek do Burmistrza Miasta Gminy/, organ nadzoru upatruje w tym, iż jego zdaniem z uregulowań tych wynika, że to burmistrz ma rozpoznawać takie wnioski, podczas gdy nie należy to do kompetencji burmistrza lecz dyrektora szkoły. Swoje stanowisko Wojewoda uzasadnił tylko tym, iż świadczenia zdrowotne dla nauczycieli, o jakich mowa w art. 72 Karty Nauczyciela, są świadczeniami ze stosunku pracy. Z poglądem tym Sąd się nie zgadza. Przede wszystkim zauważyć należy, iż z preambuły do ustawy Karta Nauczyciela wynika, iż ustawa ta została uchwalona "mając na względzie doniosłą rolę oświaty i wychowania w Rzeczpospolitej Polskiej, pragnąc dać wyraz szczególnej randze zawodu nauczyciela...". Uregulowane w rozdziale 8 Karty Nauczyciela, zatytułowanym "ochrona zdrowia", w art. 72 prawo nauczycieli do dodatkowej - niezależnej od prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego - pomocy zdrowotnej wynika przede wszystkim z wykonywanego przez nich zawodu. Kwestia zatrudnienia w konkretnej szkole, aczkolwiek jest nierozerwalnie związana z wykonywaniem zawodu, to jednak jest kwestią wtórną. Nauczyciel bowiem jest uprawniony do pomocy zdrowotnej, o jakiej mowa w art. 72 nie dlatego, że pracuje w konkretnej placówce ale dlatego, że jest nauczycielem, wykonującym swój zawód. Z całego zawartego w art. 72 uregulowania nie wynika, aby wolą ustawodawcy było powierzenie podejmowania decyzji w przedmiocie przyznania nauczycielowi czy też emerytowi/renciście prawa do takiego świadczenia dyrektorowi szkoły. Co więcej, względy celowościowe przemawiają za tym, aby wnioski o przyznanie takiej pomocy były rozpatrywane nie na szczeblu poszczególnych szkół lecz na szczeblu gminnym. Zgodnie z art. 91 d pkt 1 Karty Nauczyciela, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 72 ust. 1, wykonuje odpowiednio rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Zauważyć należy, iż regułą jest, że jeden organ prowadzi kilka, kilkadziesiąt, a nawet kilkaset szkół, tak jak to ma miejsce w większych gminach. Zdarza się również, iż nauczyciel wykonuje swój zawód w dwóch i więcej szkołach, pracując w każdej z nich na część etatu. Z uregulowania zawartego w art. 72 nie wynika, aby organ prowadzący dla każdej z prowadzonych przez siebie szkół oddzielnie miał tworzyć fundusze z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla zatrudnionych w tych szkołach nauczycieli. Określone w budżecie gminy środki na ten cel mogą być przyznane nauczycielom lub emerytom, którzy wcześniej wykonywali zawód nauczyciela w którejś ze szkół, dla której jest ten sam organ prowadzący. Decydowanie o przyznaniu zasiłku i jego wysokości przez poszczególnych dyrektorów szkół, bez posiadania przez nich wiedzy o tym, jakie jeszcze pozostały organowi prowadzącemu środki do wykorzystania, ile wniosków zostało złożonych przez nauczycieli i emerytów z innych szkół, w praktyce byłoby niemożliwe, a w każdym bądź razie utrudnione i mogłoby doprowadzić do takiej sytuacji, że pomimo przyznania przez dyrektora szkoły komuś pomocy, z uwagi na wyczerpanie się przeznaczonych w budżecie środków finansowych nauczyciel faktycznie tego świadczenia by nie otrzymał. Mając to na uwadze, zdaniem sądu zawarte w § 1 ust. 2 i § 5 rozwiązanie nie narusza prawa. Z uwagi na wyżej zaprezentowane przez Sąd stanowisko już bez znaczenia pozostaje podnoszona w skardze okoliczność, iż sama uchwała wprost nie stanowi, że to Burmistrz Miasta i Gminy rozpoznaje wnioski. Odnośnie § 2 ust. 2 uchwały, w którym Rada Gminy określiła, że wysokość jednorazowego świadczenia nie może przekraczać 40 % minimalnego wynagrodzenia to wskazać należy, co następuje: Zgodnie z art. 72 ust. 1 organy prowadzące szkołę "...określają rodzaje świadczeń, przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania". Zdaniem organu nadzoru skarżąca określając maksymalną wysokość świadczenia pieniężnego przekroczyła zakres delegacji, wynikającej z tego przepisu. Z takim stwierdzeniem Sąd w niniejszej sprawie się nie zgadza. Jak już była o tym mowa, art. 72 jest jedynym ustawowym przepisem, "regulującym" kwestię dodatkowej pomocy zdrowotnej dla nauczycieli, korzystających z opieki zdrowotnej. Zawiera on delegację dla organów prowadzących szkoły, którymi w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego są organy stanowiące tych jednostek, do uregulowania kwestii związanych z przyznawaniem tej pomocy zdrowotnej. Faktem jest, iż w art. 72 Karty Nauczyciela nie ma wprost stwierdzenia, że organy prowadzące szkołę określają również wysokość świadczeń przyznawanych w ramach tej mocy, jednakże zdaniem Sądu prawo do określenia wysokości mieści się w tym przepisie w określeniu rodzaju świadczenia. Dokonując bowiem wykładni przy wykorzystaniu reguły logiki prawniczej a maiori ad minus należy dojść do przekonania, że skoro organ prowadzący szkołę może określić rodzaj świadczeń, a wiec przykładowo przewidzieć udzielanie świadczeń w formie niepieniężnej i ich rodzaj, to tym bardziej jest on uprawniony do określenia, że świadczenie pieniężne będzie przyznawane do określonej wysokości, tak jak to zostało uregulowane w uchwale. Nie bez znaczenia przy rozstrzyganiu tej kwestii jest i to, że ustawodawca w żadnym przepisie ustawy nie zastrzegł kompetencji do określania wysokości świadczenia zdrowotnego w formie pieniężnej jakiemuś innemu organowi i całość problematyki związanej z przyznawaniem tych świadczeń zdrowotnych pozostawił w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnemu ich organom stanowiącym. Jedynym zaś ograniczeniem dla tych organów, jeśli chodzi o udzielanie pomocy zdrowotnej dla nauczycieli, jest uregulowanie zawarte w art. 91b ust.1, przewidujące że do nauczyciela zatrudnionego w wymiarze niższym niż połowa obowiązującego wymiaru zajęć, nie stosuje się m. in. art. 72. Ustawodawca nie zastrzegł dla organów państwowych żadnych uprawnień do ustalenia wysokości należnej nauczycielom z mocy z art. 72 Karty Nauczyciela pomocy zdrowotnej, takiego uprawnienia nie zastrzegł także dla organów wykonawczych gminy oraz dyrektorów szkół, a uchwalane przez organy samorządu terytorialnego, jako organy prowadzące szkoły, zasady przyznawania tych świadczeń, regulują całą problematykę z tym związaną. Dlatego też nawet gdyby uznać, że określenie maksymalnej wysokości zasiłku pieniężnego na pomoc zdrowotną nie zawiera się w zawartym w art. 72 Karty określeniu "rodzaj świadczenia", to zdaniem Sądu określając tę wysokość organ gminy nie naruszył prawa. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z kolei zgodnie z art. 18 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Należy podzielić zawarte w skardze stanowisko, iż określenie w uchwale maksymalnej wysokości świadczenia zdrowotnego, przyznawanego w formie pieniężnej, jest uzasadnione. Między innymi bowiem od jego wysokości będzie zależało przeznaczenie w uchwale budżetowej odpowiednich środków finansowych. Przede wszystkim jednak zdaniem Sądu, w zawartym w art. 72 Karty Nauczyciela prawie do określenia "rodzaje świadczeń" mieści się prawo do określenia maksymalnej wysokości świadczenia zdrowotnego, przyznawanego w formie pieniężnej. Powołane przez Wojewodę przepisy art. 54 ust 7, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę...określa w trybie, o którym mowa w art. 30 ust. 6 wysokość dodatku mieszkaniowego oraz art. 30 ust. 6 pkt 1, zgodnie z którym ten sam organ określa wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela, dotyczą wynagrodzeń nauczycieli, które to wynagrodzenia częściowo ustalane są w ustawie budżetowej – poprzez określenie kwoty bazowej, częściowo przez właściwego ministra a tylko określenie wysokości niektórych składników tego wynagrodzenia – wypłacanego w formie pieniężnej- pozostawiono organom prowadzącym szkoły. Dlatego też na podstawie tych przepisów nie można wnioskować, iż gdyby wolą ustawodawcy było pozostawienie organowi prowadzącemu szkolę uprawnienia do określenia wysokości świadczenia zdrowotnego, to w art. 72 Karty Nauczyciela wprost by takie unormowanie zawarł. Jak już wcześniej wspomniano, ustawodawca całą materię związaną z przyznawaniem pomocy zdrowotnej, o jakiej mowa w tym artykule przekazał organom prowadzącym szkoły i nie zachodziła potrzeba kazuistycznego wymieniania w tym przepisie, jakie dokładnie kwestie organy te mają uregulować stosowną uchwałą. Przechodząc do kwestii zgodności z prawem § 7 uchwały, który został zacytowany we wstępnej części uzasadnienia to wskazać należy, iż ani z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego ani też z odpowiedzi na skargę nie wynika w sposób jednoznaczny, w czym Wojewoda upatruje przekroczenia zakresu delegacji ustawowej, określonej w art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela ani też dlaczego jego zdaniem Rada Miejska dokonała modyfikacji materii ustawowej. W ocenie Sądu wykładnia § 7 uchwały prowadzi do wniosku, iż intencją organu gminy było podkreślenie, iż określone w uchwale zasady dotyczące przyznawania pomocy zdrowotnej mają zastosowanie tylko do tych nauczycieli, którzy są zatrudnieni w szkołach, dla których Rada Miejska jest organem prowadzącym oraz do tych emerytów i rencistów, którzy wcześniej pracowali w szkołach, dla których organem prowadzącym była ta sama Rada Miejska. Zauważyć bowiem należy, iż przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt, który stosownie do art. 40 u.s.g. obowiązuje na terenie gminy. Z reguły takie akty mają zastosowanie do wszystkich mieszkańców danej gminy. Tymczasem jeśli chodzi o tę konkretną uchwałę, to wynikające z niej uprawnienia nie wiążą się z faktem zamieszkiwania na terenie gminy lecz z faktem wykonywania pracy w szkole, dla której Rada Miejska jest organem prowadzącym. W dzisiejszych czasach często zdarzają się sytuacje, że nauczyciele nie zamieszkują na terenie tej gminy, w której pracują. To samo dotyczy emerytów. Dlatego też nie można uznać, iż z naruszeniem prawa skarżąca sprecyzowała, których dokładnie nauczycieli i emerytów oraz rencistów dotyczy uchwała i określiła, że jeśli chodzi o emerytów i rencistów, pomoc przysługuje tym, którzy są objęci pomocą socjalną, a wiec pomocą, o której mowa w art. 53 i nast. Karty Nauczyciela. W ocenie Sądu zawarte w § 7 ust. 2 stwierdzenie, że "warunek dotyczący zatrudnienia uważa się za spełniony również wtedy, gdy nauczyciel jest zatrudniony w kilku szkołach, w każdej w wymiarze mniejszym niż połowa obowiązującego wymiaru zajęć, łącznie w wymiarze co najmniej połowy obowiązującego czasu" nie stanowi naruszającej prawo modyfikacji art. 91b ust. 1, zgodnie z którym do nauczyciela zatrudnionego w wymiarze niższym niż połowa obowiązującego wymiaru zajęć nie stosuje się szeregu przepisów, w tym art. 72. O niedopuszczalnej modyfikacji można by mówić tylko wówczas, gdyby ustawodawca zastrzegł, że prawo do świadczenia z art. 72 ma tylko nauczyciel zatrudniony w jednej szkole, w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego wymiaru. Skoro takiego zastrzeżenia nie ma, w ocenie Sądu Rada Miejska , jako organ prowadzący szkoły, władna była na mocy delegacji zawartej w art. 72 sprecyzować/ w ramach określenia warunków przyznawania pomocy/, kiedy nauczyciel spełnia wymóg otrzymania świadczenia, w szczególności, że spełnia go również wtedy, gdy pracuje w kilku podległych Radzie szkołach – łącznie co najmniej w połowie obowiązującego wymiaru. Uzasadniony jest także zarzut, iż skoro organ nadzoru stwierdził nieważność całej uchwały, powinien był w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać czym się kierował, uchylając uchwałę w całości zamiast w części, co do której uznał, iż jest ona sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej uppsa, sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Co prawda z literalnego brzmienia tego przepisu można by wnioskować, iż sąd winien uchylić całe zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, lecz w orzecznictwie przyjmuje się, iż na podstawie tego przepisu sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości jak i w części / por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2005r. II OSK 235/05 Lex nr 196688/. Jak była o tym mowa na wstępie rozważań, zasadnie organ nadzoru stwierdził nieważność § 1ust. 1 uchwały, w związku z czym w tej części skarga na podstawie art. 151 uppsa podlegała oddaleniu. W pozostałej części, to jest stwierdzającej nieważność paragrafów od 1 ust. 2 do 10 uchwały zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze podlegało uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie cytowanego wyżej art. 148 uppsa. Stosownie do art. 152 uppsa Sąd orzekł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w jakiej zostało uchylone, nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 uppsa uznając, iż nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 206 uppsa, do ich zasądzenia tylko w części.