II SA/Lu 343/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. T., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. którą organ ten nałożył na odwołującego obowiązek przedstawienia: aktualnej inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych określających zastosowane rozwiązania techniczne i materiałowe, oceny technicznej wykonanych robót oraz uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w L. dotyczących wykonanych robót budowlanych w budynku usytuowanym przy ul. K. P. [...] w L. w terminie do dnia 31 sierpnia 2006 r. i orzekł, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) o nałożeniu na J. T. obowiązku: 1) wykonania zmiany stolarki drzwiowej na formę drzwi jednoskrzydłowych umieszczonych w osi otworu i z dwoma symetrycznie rozmieszczonymi po bokach oświetleniami; 2) wykonania bramy wjazdowej z dwóch skrzydeł drewnianych z drobnopodziałowym naświetlem (analogicznie jak w otworach okiennych i drzwiowych); z dopuszczeniem wykonania bramy stalowej z wykorzystaniem motywów charakterystycznych dla secesji; 3) wprowadzenie drobnych podziałów szprotami w naświetlach. Ponadto zaznaczył, że wskazane prace należy wykonać zgodnie z opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 lipca 2007 r. w terminie do dnia 15 marca 2013 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach: W dniach 13 i 14 czerwca 2005 r. inspektorzy PINB dokonali oględzin nieruchomości położonej przy ul. K. P. [...] w L., w wyniku czego stwierdzono, że istniejące wzdłuż przedmiotowego budynku podcienia zostały zamurowane, od strony ulicy ściany zostały otynkowane i pomalowane, a w miejscach istniejących dotychczas przejść zamontowano 3 okna i jedną parę drzwi. Wstawiono też stalową bramę wjazdową. Wobec braku wymaganego prawem pozwolenia na przeprowadzenie opisanych robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - zwany dalej organem I instancji - postanowieniem z dnia 23 czerwca 2005 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia 25 sierpnia 2005 r. nałożył na J. T. obowiązek przywrócenia przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę zamurowania podcieni oraz demontaż okien wraz z murami podokiennymi a także drzwi i bramy stalowej. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 883/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił postanowienia organów obu instancji dotyczące obowiązku wstrzymania robót budowlanych wskazując, że bezpodstawne jest wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji, gdy faktycznie są one zakończone. Następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania J. T. decyzja z dnia 25 sierpnia 2005 r. nakazująca przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – zwanego dalej organem odwoławczym -, który podkreślił, iż materiał zgromadzony w sprawie pozwala na przeprowadzenie procedury naprawczej bez konieczności nakazania rozbiórki. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nałożył na J. T. opisane wyżej obowiązki przedłożenia określonej dokumentacji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż mając w szczególności na uwadze stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czemu mają służyć żądane od inwestora dokumenty. W wyniku złożonego przez J. T. odwołania od opisanej decyzji organ odwoławczy decyzją ostateczną z dnia 10 października 2006 r., uchylił powyższą decyzję i nałożył na odwołującego obowiązek wykonania wzmocnienia przegrody nr 3 oraz zmiany stolarki drzwiowej na drzwi jednoskrzydłowe z symetrycznym przeszkleniem po bokach. Za koniecznością nałożenia wskazanych w decyzji obowiązków - zdaniem organu odwoławczego - przemawia odnośnie przegrody – przedłożona inwentaryzacja wskazująca jej zły stan techniczny, natomiast odnoście wymiany stolarki drzwiowej opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi sądowej J. T., w wyniku której rozpatrzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 996/06 uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż w sprawie organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy oraz nie zaznaczył, o jakie fakty i dowody oparł rozstrzygnięcie. Prawomocne uchylenie przez Sąd decyzji organu odwoławczego skutkowało koniecznością ponownego rozpatrzenie odwołania J. T. od decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2006 r., wynikiem czego było wydanie zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Jak wskazano na wstępie, zaskarżoną decyzją organ uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i nałożył na skarżącego obowiązek: 1) wykonania zmiany stolarki drzwiowej na formę drzwi jednoskrzydłowych umieszczonych w osi otworu i z dwoma symetrycznie rozmieszczonymi po bokach oświetleniami; 2) wykonania bramy wjazdowej z dwóch skrzydeł drewnianych z drobnopodziałowym naświetlem (analogicznie jak w otworach okiennych i drzwiowych); z dopuszczeniem wykonania bramy stalowej z wykorzystaniem motywów charakterystycznych dla secesji; 3) wprowadzenie drobnych podziałów szprotami w naświetlach. Ponadto zaznaczył, że wskazane prace należy wykonać zgodnie z opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 lipca 2007 r. w terminie do dnia 15 marca 2013 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stanowiący podstawę decyzji organu I instancji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji (opinii, ekspertyz, ocen), gdyż czynności te nie skutkują doprowadzeniem samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto w ocenie organu zgromadzona dokumentacja – w postaci inwentaryzacji wykonanym prac z lipca 2005 r. i sierpnia 2006 r. – wskazuje, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane poprawnie, natomiast uwagi dotyczące stanu technicznego obiektu nie są skutkiem samowolnie wykonanych robót, w związku z czym nie mogą być przedmiotem rozważań organów w tym postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że konieczność wymiany stolarki drzwiowej oraz bramy wynika z faktu, iż kamienica położona jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską, w związku z czym należało uwzględnić uwagi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie przedstawione w piśmie z dnia 24 lipca 2007 r. W odpowiedzi na zarzuty odwołania organ odwoławczy powołując się na wyrok z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 883/05 wskazał, iż kwestia legalności oraz charakteru wykonanych robót została już w sprawie wyjaśniona, co czyni zarzuty w tym zakresie bezpodstawnymi. W skardze do Sądu na opisaną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. J. T. wywiódł, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego. Decyzja ta w jego ocenie nie spełniła wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz narusza art. 7, 8 i 9 k.p.a. Odnośnie naruszenia prawa materialnego skarżący wskazał, iż w sprawie brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w momencie rozstrzygnięcia jej w trybie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, czym organ naruszył art. 83 ust. 1 tej ustawy oraz art. 20 k.p.a. W oparciu o powyższe twierdzenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Uzasadniając zarzuty skarżący, podobnie jak w odwołaniu, uważa, iż organy błędnie ustaliły stan faktyczny przyjmując, że wykonany przez niego remont budynku stanowi jego rozbudowę i wymagało to pozwolenia na budowę. Wskazał, iż w dniu 25 kwietnia 2005 r. dokonał zgłoszenia prac remontowych do organu architektoniczno-budowlanego, a następnie odczekał 47 dni, w czasie których organ ten nie wniósł sprzeciwu do złożonego zgłoszenia, w związku z czym przystąpił do prac remontowych. Brak wniesienia sprzeciwu przez organ w ustawowym terminie nie pozwala organom nadzoru budowlanego twierdzić, że prace zostały wykonane samowolne. Za zakwalifikowaniem wykonanych prac jako remontu zdaniem skarżącego przemawia fakt, iż poprzez wykonane prace doprowadził budynek do stanu pierwotnego, tj. sprzed 1979 r. kiedy do samowolnie wykonano podcienia, a działanie takie mieści się w definicji ustawowej remontu. Ponadto za uznaniem wykonanych prac jako remont przemawia fakt, iż w dacie orzekania przez organy administracji przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierały definicji "przebudowy", a ponadto przyjęta później niż wykonane prace definicja przebudowy w żaden sposób nie odpowiada wykonanym pracom. Odmienne działanie organów narusza zasadę niedziałania prawa wstecz i zasadę państwa prawa określoną artykułem 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący powtórzył argumentację podnoszoną w trakcie postępowania administracyjnego, a wobec tego organ podtrzymuje on swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie złożonym w Sądzie 3 września 2008 r. stanowiącym polemikę z udzieloną przez organ odpowiedzią na skargę, skarżący ponownie podniósł, że nie zgadza się z kwalifikacją wykonanych prac jakiej dokonał organ odwoławczy. Dalej wskazał, iż wstawienie nowych drzwi i bramy w ogóle nie jest objęte przepisami prawa budowlanego, a działanie takie nie wymaga ani uzyskania pozwolenia, ani nawet dokonania zgłoszenia, na co zdaniem skarżącego wskazuje dołączone do pisma stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zamieszczone na stronie internetowej tego urzędu. Ponadto skarżący podważył nałożony na niego obowiązek wstawienia drzwi symetrycznie po bokach przeszklonych, charakterystycznych dla okresu secesji. Zdaniem skarżącego taka interpretacja historyczna jest wadliwa, gdyż jak podają specjalistyczne opracowania - "secesja we wszystkich sztukach przedkładała asymetrię nad symetrią." Dlatego zamontowane w jego budynku drzwi są asymetryczne, a decyzja organu w tym zakresie błędna. W trakcie rozprawy, w dniu 11 września 2008 r. skarżący podtrzymał żądania skargi i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wyjaśniając, że organ nie miał podstaw do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż w jego ocenie wykonane prace nie naruszają żadnych przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, iż w ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury administracyjnej, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także poprawność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i nie dokonując żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych. Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu, wskazać należy, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu, które już dwukrotnie, przed jej wydaniem, stanowiło przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Istotnym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest zatem, w pierwszej kolejności, stanowisko zajęte przez sąd rozpoznający uprzednio sprawę. Zaznaczyć bowiem należy, iż zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jak wynika z treści przytoczonego wyżej art. 153 p.p.s.a. orzeczenie sądu administracyjnego wywiera także skutki wykraczające poza zakres kontrolowanego postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne w sprawie. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający obecnie sprawę, nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 527/97). Należy zatem przypomnieć, że w wyroku z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 883/05 WSA w Lublinie przesądził, że wykonane przez skarżącego roboty przy przedmiotowym obiekcie polegające na zamurowaniu podcieni oraz wstawieniu bramy stalowej, drzwi i okien stanowią przebudowę w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane, a nie remont. Jak bowiem wskazał Sąd, doprowadziły one do stworzenia nowego stanu w stosunku do tego, który istniał przed wykonaniem tych robót. W konsekwencji Sąd uznał za niezasadny zarzut, iż wykonane przez skarżącego roboty wymagały jedynie zgłoszenia, a nadto wskazał, że jeśliby nawet skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót, to i tak organy nadzoru budowlanego byłyby uprawnione do podjęcia działania w razie stwierdzenia, że zgłoszone roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Bezpodstawny w związku z tym jest zarzut naruszenia przepisu art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 20 k.p.a., a także zarzut braku podstawy prawnej do prowadzenia postępowania ze względu na rozstrzygnięcie jej w trybie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (nie wniesienie sprzeciwu). Z uwagi na wskazane powyżej związanie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przytoczoną oceną prawną zbędne jest ponowne odnoszenie się merytoryczne do tych zarzutów , które – co należy podkreślić – stanowią zasadniczą część skargi. Z tego też względu Sąd nie może odnieść się do złożonej przez skarżącego opinii technicznej dotyczącej kwalifikacji robót budowlanych opracowanej przez mgr inż. D. M.. Nie są także trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza że są one formułowane w aspekcie przyjętej przez stronę, nieuprawnionej tezy, iż przedmiotowe roboty stanowiły remont i wymagały jedynie zgłoszenia, którego to obowiązku skarżący dopełnił. Odrębną kwestią, nie podlegająca ocenie w niniejszej sprawie, są ewentualne zaniedbania pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej, polegające na niezgłoszeniu sprzeciwu w stosunku do zamierzonych przez inwestora robót. We wspomnianym wyroku z 8 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także tryb dalszego postępowania w sprawie podając, że sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który nakazuje odpowiednie stosowanie ustępu 1 pkt 1 i 2 oraz ustępu 3 tego przepisu. Oznacza to, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 może zostać nakazane doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może zostać nałożony obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, przy czym – jak podkreślił Sąd – utrwalony jest pogląd, iż nie można nakazać rozbiórki lub doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, jeżeli możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ta ostatnia sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Istotną okolicznością w sprawie jest zlokalizowanie przedmiotowego budynku w obrębie zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia miasta L. wpisanego do rejestru zabytków województwa l. pod nr A/153. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U Nr 162, poz. 1568 ze zm.) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków przewiduje nadto art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Wreszcie przepisy art. 5 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 Prawa budowlanego nakazują zapewnienie przy projektowaniu, budowie i użytkowaniu obiektów budowlanych ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską. Należy zatem uznać, że zasadnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wydaniem decyzji zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. o wskazanie konkretnych wymogów dotyczących wyglądu bramy, drzwi i okien oraz zmienionej części elewacji, a następnie wymogi te, określone w piśmie Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 lipca 2007 r., uwzględnił w zaskarżonej decyzji. Stanowisko, według którego przed wydaniem decyzji co do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy, należy uzyskać opinię konserwatora zabytków, prezentowane jest także w orzecznictwie (zob. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Po 1822/00). Jednakże wobec braku przepisu szczególnego zobowiązującego do współdziałania przy wydawaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy uznać, iż wypowiedzenie się w sprawie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wymaga formy postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. Wypada zauważyć, iż ze znajdującej się w aktach korespondencji prowadzonej przez skarżącego z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków wynika, że nie kwestionował on potrzeby wykonania prac określonych w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 lipca 2007 r., a jedynie zwracał się o zgodę na pozostawienie obecnie istniejącego stanu do czasu zamierzonego remontu całej elewacji budynku. Deklarował przy tym zakończenie robót w ciągu 5 lat oraz uwzględnienie wszystkich zaleceń Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków (k. 118 akt adm.). Postulaty J. T. zostały w istocie spełnione, skoro termin wykonania nałożonych obowiązków określono w zaskarżonej decyzji na 15 marca 2013 r. Podniesione w piśmie skarżącego złożonego 3 września 2008 r. zastrzeżenia co do prawidłowości nałożonych obowiązków w aspekcie interpretacji historycznej, w szczególności nakazanie wstawienia drzwi symetrycznych po bokach przeszklonych jako charakterystycznych dla okresu secesji, gdy według specjalistycznych opracowań (w piśmie wskazano publikacje Mieczysława Wallisa pt. "Secesja") secesja przedkładała asymetrię nad symetrią, jako dokonane dopiero w postępowaniu sądowym, nie mogły zostać uwzględnione. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego, z wyjątkiem dowodów z dokumentów w określonych sytuacjach (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wydając zaskarżoną decyzję dysponował zaś stanowiskiem kompetentnego w zakresie ochrony zabytków organu, które co do istoty nie było przez stronę podważane. Ubocznie należy wskazać, iż samo wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie oznacza jeszcze zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Warunkiem bowiem zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych jest wykonanie nałożonych obowiązków, zaś w razie niewykonania tych obowiązków, organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu lub jego części, może nakazać też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego). Jednakże kwestia ta jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, w którym organ ocenia, czy nałożone obowiązki zostały wykonane. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.