I SA/Lu 334/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia WSA Małgorzata Fita, Protokolant Referent stażysta Konrad Gałka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy na zalesianie na 2007 r. - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 kwietnia 2008r., Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm.) oraz art. 5 a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U z 2005 r. Nr 31, poz. 264, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 stycznia 2008 r., Nr [...] o odmowie przyznania pomocy na zalesianie - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podano, iż dniu 22 sierpnia 2007 r. J. P. złożyła w organie I instancji wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie na rok 2007, w którym zadeklarowała do zalesienia działkę rolną AA - grunt orny o pow. 11,07 ha położoną na działce ewidencyjnej Nr [...]: województwo [...], powiat [...], gmina [...], obręb ewidencyjny [...], która to działka o całkowitej powierzchni 31,28 ha stanowi współwłasność J. P., K. P. oraz S. S., dołączając do wniosku stosowne zaświadczenia. Od decyzji organu I instancji o odmowie przyznania pomocy na zalesienie skarżąca złożyła odwołanie, podnosząc, iż z takim rozstrzygnięciem się nie zgadza. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, dokonując ponownej analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji, wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r., Nr 114, poz. 786 z późn. zm.), pomoc na zalesianie gruntów rolnych, z wyłączeniem gruntów położonych na obszarach Natura 2000, jest przyznawana rolnikowi do gruntów: 1) użytkowanych jako grunty orne oraz sady, które zostały przeznaczone do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku tego planu, gdy zalesianie tych gruntów nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 2) stanowiących: - własność tego rolnika albo jego małżonka lub - współwłasność tego rolnika; 3) o powierzchni co najmniej 0,5 ha i szerokości: - co najmniej 20 m lub - mniej niż 20 m-jeżeli grunty graniczą z lasem. Stwierdził dalej, że działka ewidencyjna zgłoszona we wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie na rok 2007, to działka Nr [...] położona w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb ewidencyjny [...]. Powołując się na przepis §2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. z 2004 r., Nr 229, poz. 2313) zmienionego przez rozporządzenie z dnia 5 września 2007 r. (data wejścia w życie 13.10.2007 r.) zmieniającego rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. z 2007 r., Nr 179, poz. 1275), stwierdził, że ustawodawca wyznaczył następujące obszary specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 pod nazwą: pkt 5) Bory Dolnośląskie (kod obszaru PLB02000S), obejmujące obszar 172093,4 ha, w tym: ( ... ) b) 46709,3 ha położone w województwie [...] na terenie gmin: ( ... ) [...] - gmina wiejska (12326,2 ha), zaś mapy obszarów specjalnej ochrony ptaków, o których mowa § 2, stanowią załącznik nr 1 do rozporządzenia - § 3 wyżej cytowanego rozporządzenia z dnia 21 lipca 2004 r. Z załącznika nr 1 "Mapy obszarów specjalnej ochrony ptaków" wynika, że obręb ewidencyjny [...] (gmina wiejska [...]), w części, na której znajduje się działka o Nr [...] zgłoszona do zalesienia, położony jest na obszarze Natura 2000 pod nazwą Bory Dolnośląskie. Grunty przewidziane do zalesienia we wniosku nieodpowiadające wymaganiom określonym w § 4 ust. 2 ( ... ) skutkują odmową przyznania pomocy na zalesienie § 10 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r., Nr 114, poz. 786 z późn. zm.). Mając na względzie powyższą regulację, organ odwoławczy stwierdził, iż w sytuacji, gdy organ wydaje decyzję na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, to na ten dzień, przepisy prawa wykluczały możliwość zalesienia działki ewidencyjnej Nr [...] położonej: gmina [...], obręb ewidencyjny [...]. Od tej decyzji J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając jej: 1/ błędne zastosowanie przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. z 2007 r. nr 179, poz. 1275); 2/ naruszenie art. 8 w zw. z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego; 3/ błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż grunty objęte wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2007 r. nie odpowiadają wymaganiom uprawniającym do przyznania pomocy na zalesienie; 4/ błędne przyjęcie przez, iż "zasadą jest, że organ wydaje decyzję w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania". Wskazując na powyższe, skarżąc wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według obowiązujących norm. W uzasadnieniu skargi, podniesiono, iż bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż w chwili składania wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie (22 sierpnia 2007 r.) obszar oznaczony przedmiotowym wnioskiem nie był położony na obszarach Natura 2000, a ściślej mówiąc przedmiotowa działka została włączona do obszarów chronionych Natura 2000 dopiero na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007 r., to jest z dniem 13 października 2007 r. Skarżąca wywodząc, iż przepis § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007 r. nie mógł być podstawą prawną decyzji, uwzględniając moment złożenia wniosku, swoje twierdzenie oparła na przepisie art. 6 i art. 8 kpa. W jej ocenie zastosowanie w/w aktu prawnego, który zaczął obowiązywać po złożeniu wniosku z 21 sierpnia 2007 r. jest przejawem retro aktywnego działania prawa, co z mocy art. 2 Konstytucji RP w demokratycznym państwie prawa jest niedopuszczalne. W kontekście takiego stanowiska, stwierdziła, że późniejsze objęcie nieruchomości, o których mowa we wniosku z dnia 21 sierpnia 2007 r. programem Natura 2000, nie mogło wywrzeć dla niej skutków negatywnych, w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie został złożony wcześniej. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, iż "zasadą jest, że organ wydaje decyzję w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania", skarżąca zauważyła, iż na "jego podstawie nie można wywnioskować, z jakiego przepisu organ ów wniosek wyprowadził". Niezależnie od powyższych wywodów, podkreśliła, iż żaden z przepisów końcowych rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach "zalesienie gruntów rolnych oraz zalesienie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2007 r. nr 114, poz. 786) nie stwierdza, by do rozpoczętych, a nie zakończonych postępowań, stosować przepisy tegoż rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w przepisie art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / oraz art. 3 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – stwierdzić na wstępie należy, Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Wynika to wprost z art. 1 powołanej na wstępie ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, zatem w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. / por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., II OSK 1402/06, LEX nr 360233, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2004r., I SA 912/03, LEX nr 146718, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2005r., IV SA/Wa 1187/05, LEX nr 215425 /. Mając na względzie wymienioną wyżej zasadę, rozważenia w pierwszej kolejności wymaga, czy organy podatkowe zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Zgodnie z § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r., Nr 114, poz. 786 z późn. zm.), pomoc na zalesianie gruntów rolnych, z wyłączeniem gruntów położonych na obszarach Natura 2000, jest przyznawana rolnikowi do gruntów: 1) użytkowanych jako grunty orne oraz sady, które zostały przeznaczone do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku tego planu, gdy zalesianie tych gruntów nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 2) stanowiących: - własność tego rolnika albo jego małżonka lub - współwłasność tego rolnika; 3) o powierzchni co najmniej 0,5 ha i szerokości: - co najmniej 20 m lub - mniej niż 20 m-jeżeli grunty graniczą z lasem. Poza sporem pozostaje, że działka ewidencyjna zgłoszona we wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie na rok 2007, to działka Nr [...] położona w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb ewidencyjny [...]. W §2 rozporządzenia z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. z 2004 r., Nr 229, poz. 2313), zmienionego przez rozporządzenie z dnia 5 września 2007 r. (data wejścia w życie 13 października 2007 r.) zmieniającego rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. z 2007 r., Nr 179, poz. 1275), Minister Środowiska wyznaczył następujące obszary specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 pod nazwą: pkt 5) Bory Dolnośląskie (kod obszaru PLB02000S), obejmujące obszar 172093,4 ha, w tym: ( ... ) b) 46709,3 ha położone w województwie [...] na terenie gmin: ( ... ) [...] - gmina wiejska (12326,2 ha), zaś mapy obszarów specjalnej ochrony ptaków, o których mowa § 2, stanowią załącznik nr 1 do rozporządzenia - § 3 wyżej cytowanego rozporządzenia z dnia 21 lipca 2004 r. Z załącznika nr 1 "Mapy obszarów specjalnej ochrony ptaków" wynika, że obręb ewidencyjny [...] (gmina wiejska [...]), w części, na której znajduje się działka o Nr [...] zgłoszona do zalesienia, położony jest na obszarze Natura 2000 pod nazwą Bory Dolnośląskie. Jak wynika ze skargi i jej uzasadnienia skarżąca nie kwestionuje powyższych ustaleń, wywodzi natomiast, iż w sytuacji gdy wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2007 został złożony w dniu 22 sierpnia 2007r. / w aktach administracyjnych /, to organ I instancji nie miał prawa orzekać w oparciu o regulacje prawne wprowadzone w życie w dniu 13 października 2007 r. poprzez §2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Jak już wskazano wyżej, z obowiązującej konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji, zaś odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone przepisami przejściowymi / por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., sygn. I OSK 1080/06, LEX nr 342503 /. Jeśli zatem, organ I instancji orzekał w dniu 23 stycznia 2008r., to zasadnie i w sposób odpowiadający prawu zastosował przepisy obowiązujące w tej dacie, a to oznacza, że skoro przepis §2 rozporządzenia z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 został zmieniony z dniem 13 października 2007r., to tylko w takim brzmieniu mógł stanowić podstawę materialnoprawną decyzji. Tym samym, Sąd nie podziela stanowiska zawartego w skardze, że w rozpatrywanej sprawie, organy administracji publicznej naruszyły zasadę lex retro non agit. Zasada ta oznacza zakaz stosowania prawa wstecz - dotyczy to zwłaszcza przepisów nakładających na obywateli nowe obowiązki lub zwiększających dotychczasowe obowiązki, a zatem pogarszających ich prawną sytuację. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada lex retro non agit, wywodzona obecnie z art. 2 Konstytucji, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa. Zasada niedziałania prawa wstecz polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przed wejściem ich w życie. Odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne w celu realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa / wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2007 r., P 43/07, OTK-A 2007/11/155 / W myśl zasady lex retro non agit niedopuszczalne jest stosowanie nowych norm prawnych do zdarzeń zaistniałych w przeszłości. W ocenie Sądu, zdarzeniem tym jednak nie może być złożenie wniosku o przyznanie dopłat na zalesianie, bo czynność ta sama w sobie nie uaktywnia żadnego prawa wnioskodawcy. Zasadnie zauważa skarżąca, że przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 nie zawierają żadnych przepisów przejściowych. Z ich braku wyprowadza jednak niewłaściwy wniosek, a mianowicie taki, że do wniosków złożonych przed datą wejścia w życie tej noweli, czyli przed 13 października 2007r. należy stosować przepisy dotychczasowe, co w jej przypadku oznaczałoby, że przedmiotowa działka nie znalazłaby się na obszarach Natura 2000, co do których pomoc na zalesianie gruntów rolnych została wyłączona §4 ust.2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Sąd w tej kwestii wyraża pogląd, iż w sytuacji, w której ustawodawca nie wypowiedział się w przepisach przejściowych i końcowych tego aktu na temat skutków wejścia w życie nowej regulacji dla stanów prawnych zaistniałych pod rządem poprzedniego aktu, to milczenie ustawodawcy w tym względzie oznacza założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2005 r., OSK 994/04). Rozpatrując tę kwestię Sąd miał na względzie, iż w tym przypadku nie narusza to zasady lex retro non agit. Reasumując, skoro grunty przewidziane do zalesienia wskazane przez skarżącą w złożonym wniosku nie odpowiadały wymaganiom określonym w § 4 ust. 2 ( ... ), to organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, mocą której odmówiono skarżącej przyznania pomocy na zalesienie zgodnie z § 10 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007r. Końcowo należy wskazać, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, natomiast art. 8 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Żaden z tych przepisów w rozpatrywanej sprawie nie został naruszony, niezależnie od tego, jakie przekonanie w tej kwestii ma skarżąca. Mając na względzie powyższe, Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, oddalił ją na podstawie przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.