II SA/Gl 527/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Pismem z dnia [...] r. [...] S.A. w G. zwróciła się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. z wnioskiem o udzielenie informacji na temat nieruchomości, ich położenia oraz numeru ksiąg wieczystych należących do zamieszkałej w P. J. S. Spółka wskazała, iż informacje są jej potrzebne cyt. "w związku z przygotowaniami do wszczęcia postępowania egzekucyjnego skierowanego przeciwko wskazanej osobie". Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Starosta P. odmówił Spółce Akcyjnej [...] udostępnienia, dla potrzeb wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wnioskowanych informacji o posiadanych przez J. S. nieruchomościach. W uzasadnieniu organ wskazał, iż sposób wydawania wypisów z ewidencji reguluje art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), przepis ten wskazuje też podmioty uprawnione do pozyskiwania danych z operatu ewidencyjnego oraz cel jakiemu mogą służyć. Wypis służy potwierdzeniu danych ujawnionych w operacie ewidencyjnym, a nie ustalaniu majątku nieruchomego i w każdym przypadku może go uzyskać właściciel nieruchomości. Pozostali zainteresowani pozyskaniem tych danych muszą wykazać indywidualny interes prawny przez wskazanie przepisu prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania zaświadczenia w postaci wypisu. Żadna z wyżej wymienionych przesłanek nie została zdaniem organu spełniona. W piśmie wskazano jedynie interes faktyczny, a nie prawny, polegający na pozyskaniu informacji o majątku nieruchomym dłużnika oraz lokalizacji tego majątku dla potrzeb wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Ze względu na to, że postępowanie egzekucyjne regulują odrębne szczególne przepisy określające w jaki sposób wierzyciel może realizować swoje prawa oraz kto jest uprawniony do ujawniania majątku dłużnika, firma ma jedynie interes faktyczny w pozyskaniu danych. Właściwymi do ustalania majątków dłużników są organy do tego powołane tj. Sąd powszechny lub komornik, wierzyciel nie może pozyskiwać i wykorzystywać danych, które zgodnie z art. 5 oraz 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne są gromadzone dla potrzeb krajowego systemu o terenie, planowania gospodarczego i przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych i statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych, geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu. [...] Spółka Akcyjna wniosła zażalenie na otrzymane postanowienie wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniosła, iż jej zdaniem zaskarżone postanowienie w części odmawiającej udzielenia informacji jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Ustawodawca, w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, wyraźnie rozgraniczył bowiem udzielanie informacji, które ma charakter jawny i odpłatny od wydawania wyrysów i wypisów, których uzyskanie wymaga, między innymi, skonkretyzowania zapytania dotyczącego nieruchomości oraz wykazania interesu prawnego. Z powoływanego przepisu artykułu 24 pkt 2 ustawy wynika, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Informacji tych udziela się odpłatnie, a w przeciwieństwie do art. 24 pkt. 3 ustawy, dotyczącego wyrysów i wypisów z operatu, ustawa nie przewiduje obowiązku wykazania interesu prawnego. Po rozpoznaniu wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, budynków i lokali, a także właścicieli oraz miejsca zamieszkania lub siedziby osób. Zgodnie natomiast z § 51 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) informacje o danych z ewidencji gruntów wydaje się w postaci wypisu z rejestru. Zasady udostępniania danych ewidencyjnych określone są z kolei w art. 24 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w myśl którego warunkiem niezbędnym do otrzymania wypisu z ewidencji gruntów jest wykazanie interesu prawnego. Pisemna informacja organu ewidencyjnego zawierająca dane podmiotowe konkretnie określonej nieruchomości jest zaświadczeniem w rozumieniu art. 217-220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), ponieważ urzędowo potwierdza stan wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zdaniem organu fakt jednak, iż przeciw dłużnikowi ma zostać wszczęta lub toczy się egzekucja nie oznacza istnienia interesu prawnego wierzyciela w otrzymaniu zaświadczenia z ewidencji gruntów i budynków dotyczącego nieruchomości dłużnika, ponieważ żaden przepis prawa nie obliguje wierzyciela do dostarczenia organom egzekucyjnym zaświadczeń organu administracji publicznej wskazujących składniki majątku dłużnika. Organ wskazał też, że żądanie wnioskodawcy zmierza do ujawnienia majątku dłużnika, jednak powyższy cel nie może być zrealizowany w trybie przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Pismem z dnia [...]r. [...] S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, podnosząc, oprócz zarzutów wskazanych już w zażaleniu, iż organ błędnie i niezgodnie z literalną treścią przepisu uznał, że dla udzielenia informacji o nieruchomościach gruntowych bądź budynkowych należących do J. S. niezbędne jest wydanie wyrysów i wypisów z operatu. Zgodnie z § 51 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków starosta udostępnia bowiem dane ewidencyjne w formie: 1) komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, o których mowa w § 22-32, 2) wypisów z rejestrów i kartotek, 3) wyrysów z mapy ewidencyjnej, 4) plików komputerowych, 5) informacji przekazywanych ustnie i wizualnie. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącej Spółki, nie ma podstaw prawnych do odmowy udzielenia informacji o stanie posiadania nieruchomości gruntowych bądź budynkowych należących do J. S., w szczególności brak jest podstaw, by twierdzić, że informacje te mogą być udzielone tylko w postaci wypisu i wyrysu. W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przywołany przez organ przepis art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczący wydania wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego. Skarżąca wniosła bowiem o udzielenie informacji o gruntach na podstawie nie wymagającego wskazania interesu prawnego art. 24 ust 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, przewidującego jawność ewidencji, a nie o wydanie wyrysu lub wypisu z operatu ewidencyjnego. Spółka dodała nadto, że podobne wnioski o udzielenie informacji, kierowane do organów administracji w innych miejscowościach, są rozpatrywane pozytywnie i skarżąca otrzymuje informacje o gruntach, budynkach, lokalach, zawarte w operacie ewidencyjnym. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności podzielić należy zarzut skarżącej Spółki, iż w uzasadnieniu wydanych przez organy postanowień uznano a priori, iż wniosek strony o udzielenie informacji jest tożsamy z wnioskiem o dokonanie wypisu i wyrysu podczas gdy nie określał on formy w jakiej informacja w intencji strony miałaby być jej podana. Wniosek strony mógł bowiem stanowić wniosek o wydanie wypisu i wyrysu mógł jednak także dotyczyć udzielenia informacji w innej formie i to na organie ciążył obowiązek jednoznacznego skonkretyzowania woli wnoszącego podanie. W rozpatrywanej sprawie uchybienie to nie ma jednak wpływu na merytoryczną prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Niezależnie bowiem od formy, w której w myśl wniosku miałyby stronie zostać podane żądane dane, udzielenie takich informacji przez organ byłoby bowiem prawnie niedopuszczalne. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 zd. 1 cytowanej już wyżej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Jawność, o której mowa, oznacza jednak jedynie to, że informacje zawarte w ewidencji nie mają charakteru informacji w rozumieniu prawa niejawnych, nie oznacza jednak powszechnego do nich dostępu (bezpośredni dostęp do baz w myśl art. 24 ust. 4 zastrzeżony został, w ściśle określonych celach, jedynie dla gmin, marszałków województw i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.). W myśl art. 24 ust. 3 ustawy, który to ustęp wykładany winien być w połączeniu z ust. 2 i 4, niezależnie od obowiązku zapewnienia dostępu do baz wskazanym wyżej podmiotom organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków wydaje nadto odpłatnie wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego. Czyni to na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Uzyskanie tych dokumentów w przypadku podmiotu nie władającego obiektem i nie będącego organem administracji publicznej jest więc uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie. Interes prawny jest kategorią materialnoprawną. Jego wykazanie wymaga zatem wskazania przepisu prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania dokumentu lub uprawniającego wnioskującego do jego otrzymania. Tym samym jeśli nie stanowiąca organu administracji publicznej osoba wnioskująca o wydanie jej wypisu i wyrysu nie włada gruntem i nie wykazała indywidualnego interesu prawnego uprawniającego ją do takiego żądania organ obowiązany jest żądanych dokumentów jej odmówić. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że ustawa, o której mowa, nie przewiduje innych form i zasad udzielania zawartych w operacie ewidencyjnym informacji niż poprzez wydanie mającego charakter zaświadczenia wypisu i wyrysu, autonomicznie kreując w tym zakresie krąg stron uprawnionych do uzyskania dokumentów, o których mowa. W kwestiach innych niż wydanie wypisu i wyrysu nie wyłącza jednak dotyczącej wydawania zaświadczeń regulacji zawartej w stanowiącym lex generalis kodeksie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji, jak się wydaje, podmiot ubiegający się o udzielenie mu informacji ma możliwość domagania się potwierdzenia określonych faktów nie w drodze wypisu i wyrysu lecz w postaci zaświadczenia przybierającego inną formę. Kwestia ta ma jednak w niniejszej sprawie charakter wtórny, także bowiem przepisy normujące ogólne zasady wydawania zaświadczeń odwołują się do kategorii interesu prawnego. Stosownie bowiem do art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Zgodnie natomiast z § 2 cytowanego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przytoczonym powyżej § 2 art. 217 k.p.a. określono zatem dwie odrębne podstawy wydania zaświadczenia. W pierwszym wypadku urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega wówczas badaniu, albowiem jest on z góry uznany przez przepis prawa. W przypadku natomiast określonym w pkt 2 art. 217 § 2 k.p.a. organ obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie istotnie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego – por. np. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 217 i nast.; M. Matan /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005, s. 504-505. Jeśli bowiem urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1996 r. I SA/Wr 142/96, niepubl. W konsekwencji przytoczonych norm stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej winien odmówić wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., I SA 1499/99, LEX nr 48671. Wspomnianym wyżej interesem prawnym skarżąca Spółka, która nie wskazała przepisu prawa obligującego ją do przedłożenia urzędowego potwierdzenia określonych faktów, w sposób oczywisty się nie legitymuje i w tej mierze w całej rozciągłości podzielić należy pogląd orzekających w sprawie organów. Jak bowiem sama przyznała w złożonym wniosku żądane informacje co do nieruchomości posiadanych przez J. S. są jej potrzebne jedynie w związku z przygotowaniami do wszczęcia przeciwko wymienionej postępowania egzekucyjnego. Tym samym powołała się jedynie na swój interes faktyczny, a nie prawny. W żadnym razie nie można bowiem uznać za przepisy uzasadniające interes prawny strony norm proceduralnych regulujących w kodeksie postępowania cywilnego kwestie dotyczące postępowania egzekucyjnego. Podkreślenia wymaga nadto, jak trafnie wskazał organ II instancji, iż w istocie wbrew art. 24 ust. 1 zd. 1 przedmiotem żądania skarżącej Spółki nie jest uzyskanie informacji o konkretnych, wskazanych przez nią gruntach, budynkach lub lokalach, lecz poszukiwanie nieznanego skarżącej majątku nieruchomego dłużniczki. Do tego zaś nie są właściwe orzekające w sprawie organy lecz komornik i - w pewnych sytuacjach - sąd powszechny. W szczególności służy temu postępowanie o wyjawienie majątku dłużnika regulowane przepisami art. 913-920 kodeksu postępowania cywilnego. W konsekwencji skarżąca Spółka może realizować swoje prawa, jako wierzyciel J. S., w innym, przewidzianym przez ustawodawcę szczególnym trybie, nie zaś w drodze domagania się wyjawienia majątku dłużnika od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Przytoczony wyżej pogląd należy do utrwalonych w orzecznictwie sądów administracyjnych - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., I OSK 560/06 (niepubl.); wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 lipca 2008 r., II SA/Gl 1054/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2008 r., II SA/Gl 1055/07, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2008 r., III SA/Gd 150/08, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2008 r. III SA/Wr 599/07, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2008 r., II SA/Ol 185/08, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 maja 2008 r., III SA/Gd 77/08, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2008 r., II SA/Sz 1134/07, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2008 r., II SA/Sz 1135/07, niepubl. Ujawnienie majątku dłużnika należy bowiem do sfery postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie do procedury postępowania administracyjnego, w tym, w trybie wydawania zaświadczeń o stanie posiadania osób trzecich – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 1998 r., II SA 1378/97, LEX nr 41684. Odnosząc się nadto bezpośrednio do treści skargi za nietrafny uznać należy podnoszony w skardze zarzut, iż w myśl § 51 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków starosta może udostępnić dane ewidencyjne nie tylko w postaci wypisów i wyrysów lecz także w formie komputerowych wydruków, plików komputerowych oraz informacji przekazywanych ustnie i wizualnie co, zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki, podważa poprawność podjętych przez organy rozstrzygnięć co do konieczności legitymowania się wówczas interesem prawnym. Rozporządzenie, o którym mowa, w myśl zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy delegacji ustawowej, reguluje jednak jedynie zasady zakładania ewidencji i jej prowadzenia, jej zakres, oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Stanowiąc akt wykonawczy nie może zatem wprowadzać możliwości udzielania podmiotom w świetle ustawy do tego nie upoważnionym, w sposób inny niż przewidziany ustawowo, żądanych przez nich informacji. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.