II OSK 29/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia (del.) NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant asystent Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 390/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi, kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 29/09 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 390/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. w Łodzi, zwanej dalej Spółką, na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, zwanego dalej ŁWINB, z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu, zwanego dalej PINB, z dnia [...] października 2007r. nr [...], rozstrzygnął o kosztach postępowania oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się orzeczenia. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu 19 marca 2007 r. PINB po przeprowadzeniu oględzin ustalił, że na terenie działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w Zgierzu znajduje się budynek, dobudowany do istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego. Z oświadczenia inwestora wynikało, że budowa została rozpoczęta na przełomie maja i czerwca 2006r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dniu [...] grudnia 2006r została wydana jedynie decyzja o warunkach zabudowy ale inwestor nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę. Na tej podstawie PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, w terminie do dnia 30 września 2007 r. W dniu 19 września 2007r. Spółka złożyła wniosek o przedłużenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów do dnia 31 grudnia 2007r. tłumacząc opóźnienie niewywiązaniem się projektanta z zawartej umowy. PINB wniosku nie uwzględnił i na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2007r. nr [...], nakazał rozbiórkę budynku o wymiarach zewnętrznych rzutu 12 m x 6 m. Na skutek odwołania ŁWINB uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał Spółce rozbiórkę budynku o wymiarach 25,60 m x 14,65 m, wzniesionego na działce nr [...] i [...] przy ul. [...] w Zgierzu. Organ II instancji powołując się na art. 48 Prawa budowlanego stwierdził, że rozpoczęcie procedury legalizacyjnej jest możliwe dopiero po stwierdzeniu istnienia przesłanek uzasadniających sanowanie samowoli budowlanej. W sprawie inwestor legitymował się w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2006 r., jednakże nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Wobec tego została wydana decyzja o rozbiórce, w oparciu o art. 48 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie organ wywiódł, że nie ma możliwości zmiany postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zakresie terminu wykonania obowiązku, ponieważ przepisów art. 58 i 59 kpa nie można stosować do terminów materialnoprawnych. Również przepis art. 155 kpa nie może mieć zastosowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania naprowadził, że nakaz rozbiórki nie dotyczy części obiektu budowlanego lecz innego budynku, który został jedynie połączony z odrębnym budynkiem wcześniej wzniesionym na nieruchomości. Wobec tego rozbiórka jest możliwa bez uszczerbku dla budynku mieszkalnego. Uzasadniając zmianę decyzji poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki budynku o większych wymiarach, niż to wynikało z decyzji organu I instancji, ŁWINB wskazał na oględziny dokonane w postępowaniu odwoławczym które pozwoliły ustalić, że przedmiotowy obiekt ma wymiary 25,60 m x 14,65 m. W skardze Spółka domagała się uchylenia decyzji obu instancji, z uwagi na naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że termin określony w tych przepisach jest terminem prawa materialnego. Zarzuciła też naruszenie zakazu reformationis in peius oraz art. 15 kpa, jak również naruszenie art. 7 i art. 77 kpa, poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazano wreszcie, że Spółka złożyła wszystkie wymagane przez organ dokumenty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględniając skargę nie podzielił poglądu organu, że termin z art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane ma charakter terminu materialnego, zawitego, a więc jest nieprzedłużalny i nieprzywracalny, co w konsekwencji zwolniło organy od rozpoznania wniosku o przedłużenie terminu i badania złożonej następnie dokumentacji projektowej. Przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. są w istocie przepisami prawa materialnego ale nie wszystkie terminy w nich zawarte są terminami prawa materialnego. Terminy prawa materialnego to te, które wynikają z przepisu prawa i zakreślają pewien okres czasu na dokonanie określonej czynności, z upływem którego ustawa wiąże określone skutki. Natomiast wynikający z art. 48 ust. 3 cyt. ustawy termin jest terminem procesowym, wyznaczanym w istocie przez organ. Jego niedotrzymanie może powodować konsekwencje z art. 48 ust. 4 cyt. ustawy, jednakże nic nie stoi na przeszkodzie aby organ przedłużył termin, po zbadaniu wniosku inwestora w tym zakresie. Wskazując na nowelizację art. 48 dokonaną ustawą z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 718), a także na kolejną zmianę tego przepisu (ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane - Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888) WSA wywiódł, że zmiany te miały na celu złagodzenie skutków kategorycznych zapisów art. 48 w pierwotnej redakcji. Celem tych zmian było umożliwienie doprowadzenia samowolnej budowy do stanu zgodnego z prawem bez konieczności rozbiórki, przy czym pogląd taki zaprezentowany został w wyroku z dnia 23 listopada 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 441/06, publ. LEX nr 304161. Z akt sprawy wynika, że wniosek o przedłużenie terminu wniesiono przed upływem terminu wyznaczonego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że termin z art. 48 ust. 3 cyt. ustawy ma charakter procesowy, to ma do niego zastosowanie kpa. Nierozpoznanie wniosku inwestora jest istotnym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co w efekcie doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia sprawy przez niewłaściwe, a co najmniej przedwczesne, zastosowanie rygoru z przepisu art. 48 ust. 1 cyt. ustawy. Końcowo, odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi WSA stwierdził, że nie miały one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości albo w części i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy. Tego typu sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie gdzie orzeczenie merytoryczne organu odwoławczego tak naprawdę dotyczyło jedynie innej powierzchni zabudowy, z uwagi na błędne ustalenia organu I instancji. W skardze kasacyjnej ŁWINB reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 2. prawa materialnego – art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegająca na niewłaściwej interpretacji i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż termin zawarty w tym przepisie przewidziany na złożenie dokumentacji, o której w nim mowa, jest terminem procesowym podczas gdy w rzeczywistości jest terminem materialno-prawnym, w związku z czym organ administracji publicznej nie jest uprawniony do jego zmiany czy też jego przywrócenia w przypadku jego niedotrzymania. Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty zakwestionowano stanowisko zaprezentowane w wyroku na temat charakteru terminu z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji wytyczne zobowiązujące organ do oceny wniosku inwestora o przedłużenie terminu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie termin z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest terminem materialnoprawnym. O charakterze terminu decyduje przedmiot i treść przepisu prawnego oraz skutki, jakie łączą się z jego niezachowaniem. Na poparcie tego twierdzenia powołano wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 26/99, publ. ONSA 2000/2 poz. 69. Konstrukcja przepisu art. 48 ust. 2 i 3 nie daje organowi możliwości dowolnego kształtowania stosunku prawno administracyjnego. Niespełnienie przez inwertora obowiązku z tego przepisu prowadzi do wygaśnięcia uprawnienia do zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Konsekwencją niewykonania obowiązku złożenia przez inwestora określonych w ust. 3 art. 48 w zakreślonym terminie dokumentów jest obowiązek organu wydania decyzji nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego, co wynika wprost z art. 48 ust. 4 cyt. ustawy. Dlatego też uzasadniona jest teza, że przepis ten nie zawiera norm postępowania a jedynie warunki materialne, które inwestor musi spełnić chcąc zalegalizować samowolnie wykonany obiekt budowlany. Teza ta prowadzi do wniosku, że termin z art. 48 ust. 3 kształtowany przez organ jest terminem zawitym prawa materialnego co oznacza, że w razie jego uchybienia nie może być on ani przedłużany ani przywrócony na podstawie art. 58 i 59 kpa. Podobnie orzekł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27.10.2005r. sygn. akt IIISA/Wa 1663/2005, opubl. Lex Polonica nr 1253684. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów. Podkreślono, że termin z art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane nie jest to terminem materialnoprawnym, bowiem takiego charakteru nie ma termin wyznaczany przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. oraz naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do poglądu, że termin zawarty w tym przepisie nie jest terminem prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej zarzutu tego nie rozwinął i nie uzasadnił. Wskazany przepis odnosi się do innego naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy i w kontekście podstawy kasacyjnej oraz wymogów skargi kasacyjnej określonych w art. 176 P.p.s.a. wymagał powiązania z przepisami postępowania, których naruszenia miał dopuścić się WSA w zaskarżonym wyroku. Tymczasem skarga kasacyjna nie czyni zadość wymaganiom ostatnio wymienionego przepisu co ma ten skutek, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest ogólnikowy, uniemożliwiający ustalenie granic zaskarżenia, a w konsekwencji – nieusprawiedliwiony. W ramach naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 P.p.s.a.) wskazano na naruszenie art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2 (wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych), ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Analizując treść powyższego przepisu stwierdzić należy, że jest to unormowanie o charakterze procesowym. Wskazuje bowiem, jakie dokumenty (dowody) adresat postanowienia winien przedłożyć aby procedura legalizacyjna mogła być kontynuowana. Nadto pozostawia organowi nadzoru swobodę w zakresie ustalenia terminu, w jakim dokumenty winny być przedłożone, co przy braku jakichkolwiek kryteriów w tym zakresie oznacza, że termin ten, wyznaczany przez organ, nie może mieć charakteru materialnoprawnego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że pozostawienie przez ustawodawcę terminu do uznania organu podyktowane było różnorodnością stanów faktycznych, jakie mogą być rozpatrywane. Stąd też termin ten winien być dostosowany do przedmiotu postępowania, złożoności i obszerności dokumentacji obejmującej samowolę budowlaną, jak również winien uwzględniać sytuacje, w których inwestor może mieć obowiązek przedłożenia decyzji innych organów, gdzie w żaden sposób nie będzie miał wpływu na datę uzyskania takiego rozstrzygnięcia i to co najmniej ostatecznego. Potwierdzeniem procesowego charakteru omawianego przepisu jest również ustęp 5 tegoż artykułu który stanowi, że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Konsekwencją procesowego charakteru terminu z art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane jest to, że termin ten może być przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, jeżeli są ku temu powody. Nie można też inwestora (adresata postanowienia) obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych na niego obowiązków, jeżeli przyczyny tego były od niego niezależne. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka przed upływem wyznaczonego terminu złożyła wniosek o jego przedłużenie podając przyczyny opóźnienia, co rodziło po stronie organu obowiązek odniesienia się do tego wniosku, na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku. Końcowo godzi się nadmienić, że analogiczne stanowisko prezentowane już było w orzecznictwie, a na procesowy charakter terminu z art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane wskazano m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2008 r. sygn. II OSK 308/07 (LEX 468750) oraz w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych (np. z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Go 122/09 – LEX 491848, z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. II SA/Ol 952/07 LEX 490182, czy też z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. II SA/Rz 117/09 – nie publ.). Reasumując stwierdzić należy, że skoro zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się również nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.