II SA/Sz 581/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi M. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia 12 maja 2007 r. M. i M. L. wystąpili do Urzędu Gminy w D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem. Decyzją z dnia 12 września 2007 r. nr [...], Wójt Gminy D. odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym należało wydać decyzję o warunkach zabudowy o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm., dalej: pzpU). Organ stwierdził przede wszystkim, iż żadna z działek w wyznaczonym obszarze analizowanym nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, wskazując, że najbliższa działka zabudowana (nr geod. [...]) znajduje się w odległości ok. 330 m. od planowanej budowy, co stanowi odległość równą ok. ośmiokrotności szerokości działki objętej wnioskiem. Nie można uznać więc wskazanej działki za "sąsiednią", ponieważ sąsiedztwo oznacza miejsce najbliżej czegoś położone. Tym samym nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pzpU. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżących do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie decyzja organu I instancji została w całości uchylona przez SKO w dniu 17 grudnia 2007 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia ([...]). Organ II instancji wskazał przede wszystkim na rażące naruszenie przepisów proceduralnych przez Wójta Gminy D.: wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie zawierał przedstawienia w formie graficznej technicznych parametrów planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem SKO należało wezwać wnioskodawców do usunięcia tego braku na podstawie art. 64 § 2 Kpa. Ponadto Kolegium uznało, iż nie można uznać za prawidłowe przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej Kolegium wskazało na brak wyjaśnienia charakteru prawnego drogi, do której przylega teren planowanej inwestycji. Zakwestionowano również wyznaczenie obszaru analizowanego podkreślając, że w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) nie został określony maksymalny rozmiar obszaru analizowanego. Jedyne ograniczenie wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 pzpU, zgodnie z którym jego granice nie mogą wykraczać poza granice działek zabudowanych dostępnych z tej samej drogi publicznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy D. wydał w dniu 14 marca 2008 r. decyzję nr [...]odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji stwierdził, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 pzpU, ponieważ żadna z działek sąsiednich, dostępna z drogi gminnej nr geod. 311/7, nie jest działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Ponadto wskazał, iż planowana inwestycja nie stanowi całości urbanistycznej z zabudowanymi działkami oznaczonymi numerami geod. [...] i [...], nie jest rozszerzeniem ani uzupełnieniem istniejącej zabudowy, w związku z czym nie stanowi sąsiedztwa urbanistycznego. Od powyższej decyzji inwestorzy wnieśli odwołanie wskazując, iż organ I instancji nie uwzględnił zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia 17 grudnia 2007 r. W szczególności zarzucili, iż wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło w sposób identyczny, jak w uchylonej decyzji z dnia 12 września 2007 r. a przesłanki decyzji nie zostały uzasadnione. Ponadto wskazali, że planowana inwestycja będzie uzupełnieniem istniejącej i powstającej zabudowy i stanowić będzie sąsiedztwo urbanistyczne działek niesłusznie pominiętych przy ustalaniu obszaru analizowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 19 maja 2008 r. ([...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdzając, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z § 3 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium rozszerzenie obszaru do działek położonych przy ul. [...] nie byłoby uzasadnione, ponieważ i tak nie jest możliwe ustalenie wymagań określonych w rozporządzeniu (dotyczących m.in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu). Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, nie został spełniony wymóg zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2008 r., M. i M. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy D., i wydanie oceny prawnej a także wskazań dla organu administracji w zakresie sposobu dalszego działania. W skardze sformułowano zarzut niewłaściwego wytyczenia granic obszaru analizowanego -naruszenie art. 61 ust. 1 pzpU oraz § 3 rozporządzenia oraz niewłaściwego zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 pzpU dotyczącego uzbrojenia terenu. Skarżący zarzucili również niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i dowolność w jego ocenie (art. 7, art. 75, art. 77, art. 107 Kpa), utrzymanie w mocy decyzji Wójta, mimo, że ich zdaniem nie czyniła ona zadość wskazaniom SKO zawartym w pierwszej decyzji - niezastosowanie art. 138 § 2 Kpa, naruszenie art. 8 Kpa oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów §§ 4, 5, 6 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim stwierdzić należy, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie w nieznacznym stopniu są ustalenia organów administracji publicznej dotyczące stanu faktycznego. Podstawowe zarzuty dotyczą kwestii interpretacji przepisów prawa materialnego wyznaczających warunki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie negatywne rozstrzygnięcie organów administracji publicznej jest zgodne z prawem choć uzasadnienie decyzji nie w pełni odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 Kpa (w szczególności gdy chodzi o spełnienie wszystkich warunków uzasadniających wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy przy braku miejscowego planu zagospodarowania). Uchybienia w tym zakresie nie mają jednak istotnego znaczenia w tym sensie, że nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Ustawodawca przewiduje szczególny tryb postępowania w sprawach związanych z planowanymi inwestycjami wówczas, gdy na terenie jednostki samorządu terytorialnego nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (unormowania przewidziane w szczególności w art. 61 wskazanej ustawy). Istotą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dążenie do zapewnienia ładu przestrzennego. W związku z taką intencją ustawy formułuje się w doktrynie i orzecznictwie pojęcie władztwa planistycznego gminy (por. w tym zakresie Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, str. 86, por. też wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93, por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 13/98). Z istoty władztwa planistycznego wynikają określone ograniczenia dla właścicieli i innych podmiotów władających gruntem w zakresie swobody jego wykorzystania. Ograniczenia te idą jeszcze dalej w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przechodząc do zarzutów skargi stwierdzić należy, że najdalej idące dotyczą dwóch zagadnień. Po pierwsze, wyznaczenia obszaru analizowanego. Stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie w zasadzie dokonały go w sposób prawidłowy i w oparciu o właściwe przepisy ustawy i przepisy wykonawcze. Zgodzić można się ze stanowiskiem SKO, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, że wyznaczony obszar analizowany w rozpatrywanej sprawie mógłby być większy, na co też wskazywali skarżący. Należy jednak podkreślić, że wyznaczenie w konkretnej sprawie obszaru analizowanego znajduje swoje oparcie w § 3 ust. 1 i 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w którym zawarty został wymóg minimalny wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, którego granice wyznaczone być powinny na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m (por. też w tym zakresie wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06). Zatem nawet gdyby przyjąć, że wyznaczenie obszaru analizowanego winno być szersze to uchybienie to nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Stwierdzić bowiem należy, że nawet w przypadku uwzględnienia stanowiska strony skarżącej, co do obszaru analizowanego, organ administracji publicznej orzekający w sprawie nie mogłyby wydać pozytywnej decyzji a to z następujących powodów. Warunki wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone w art. 61 pzpU oraz w aktach wykonawczych muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że niespełnienie którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę do odmowy wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Prawidłowo zatem przyjęto, że brak działki sąsiedniej zabudowanej w odpowiedni sposób określony zgodnie z wymaganiami unormowanymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 pzpU stanowi przeszkodę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odmienne w tym zakresie stanowisko skarżących nie ma uzasadnienia i jest w istocie polemiką z rozwiązaniami przyjętymi w obowiązującym stanie prawnym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 pzpU dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Wskazany przepis ustanawia zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Powyższy przepis konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (por. w tym zakresie: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, praca zbiorowa pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 493). W tym kierunku konsekwentnie też zmierza orzecznictwo sądów administracyjnych. Z wyżej wskazanych względów podnoszone w skardze zarzuty są nieuzasadnione, częściowo też nie mają żadnego związku z rozpatrywaną sprawą, bowiem nie były przedmiotem rozstrzygnięcia organów w konkretnej sprawie (np. stosunki dobrosąsiedzkie, walory architektoniczne, walory krajobrazowe itd.) Drugą kwestią wymagającą wyjaśnień jest zagadnienie posiadania przez teren planowanej inwestycji stosownego uzbrojenia. Wskazać należy, że zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 pzpU została w ustawie uzupełniona o dwa warunki, które muszą być spełnione i to łącznie z powołaną zasadą. Chodzi tu o istnienie dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) oraz zagwarantowanie wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5). Przy braku spełnienia powyższych organ administracji publicznej ma prawny obowiązek odmówić ustalenie warunków zabudowy. Należy uznać, iż zobowiązanie inwestorów do zapewnienia samodzielnego zaopatrywania się w wodę i odprowadzania ścieków jest wystarczające (por. w tym zakresie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2008 r., II SA/Gl 236/08, również wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04). Organy w sposób prawidłowy uznały, że planowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające w zakresie dostarczania energii, bowiem skarżący dysponują jedynie "Warunkami przyłączenia do sieci elektroenergetycznej Spółki A". Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z art. 61 ust. 5 warunek mówiący o projektowanym lub istniejącym uzbrojeniu terenu "uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r., IV SA/Wa 2163/06). Podobne stanowisko prezentowane jest w doktrynie (por. w szczególności Z. Niewiadomski, jak wyżej, str. 506). Dodatkowo należy wskazać, że w orzecznictwie dopuszcza się także możliwość wydania pozytywnej decyzji w sytuacji, w której "jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze porozumienia pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 1639/06). W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że takiej umowy ani takiego porozumienia skarżący nie przedstawili. Stąd już z tego powodu odmowa wydania pozytywnej decyzji była uzasadniona. Odnosząc się do zarzutów niewyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego stwierdzić należy, że nie znajdują one żadnego uzasadnienia. W szczególności niezasadne są zarzuty kwestionujące uprawnienia organów orzekających w sprawie badania, czy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest ustalanie spełnienia przesłanek istnienia uzbrojenia terenu. Po stronie organów, co wynika z wyżej poczynionych uwag, istnieje prawny obowiązek badania wskazanej kwestii, a braki w tym zakresie musiałyby prowadzić do stwierdzenia nieważności ewentualnej pozytywnej decyzji administracyjnej. Nie wykazano także w czym skarżący dopatrują się rozbieżności w decyzjach wydawanych w tej samej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w szczególności na czym ma polegać przyjęcie "domniemań co do stanu faktycznego" i w czym wyraża się naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Przy braku wykazania zarzutu podejmowania przez SKO rozbieżnych orzeczeń w tej samej sprawie powyższy zarzut nie ma żadnych podstaw. Podobnie nie mają uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia § 4, 5, 6 rozporządzenia, bowiem jak wskazano wyżej nie przesądziły one o wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.