I SA/Gd 617/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Protokolant Starszy Referent Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ( [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] przyznającej S.C. – producentowi rolnemu, płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2006. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że opisaną powyżej decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wysłano w dniu 19 lutego 2008 r. na adres ustanowionego w dniu 4 stycznia 2008 r. przez S.C. pełnomocnika w osobie A.J. W dniu 31 marca 2008 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji. Organ odwoławczy badając wniesione odwołanie stwierdził, że przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji była dwukrotnie awizowana w dniach 28 lutego 2008 r. i 7 marca 2008 r. Ponieważ przesyłka ta nie została podjęta w terminie w dniu 17 marca 2008 r. została zwrócona do nadawcy. Uwzględniając powyższe oraz treść art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., Dyrektor uznał decyzję za skutecznie doręczoną w dniu 13 marca 2008 r. Licząc zatem od tej daty 14-dniowy termin do wniesienia środka odwoławczego (art. 129 § 2 k.p.a.) upłynął z dniem 27 marca 2008 r. Skoro pełnomocnik wniósł odwołanie w dniu 31 marca 2008 r., to niewątpliwe jest, że uczynił to po upływie ustawowego terminu określonego dla dokonania tejże czynności procesowej. W konsekwencji organ odwoławczy uznał wniesione odwołanie za bezskuteczne. W skardze na postanowienie organu odwoławczego strona zarzuciła, że przesyłka polecona zawierająca decyzję organu pierwszej instancji została błędnie zaadresowana, gdyż nazwisko pełnomocnika zawierało błąd literowy, a nadto nie wskazano drugiego imienia pełnomocnika. Przesyłka ta została zaadresowana na osobę prywatną, nie wskazano bowiem, że chodzi o "radcę prawnego", czy chociażby "pełnomocnika procesowego S.C.", ewentualnie z oznaczeniem Kancelarii prawnej. Powołując się na orzecznictwo (wyrok SN, sygn. akt RN 141/99, OSNP 2001/1/6, czy wyrok WSA, sygn. akt VI SA/Wa 38/07, Lex nr 335163) pełnomocnik podniósł, że domniemanie doręczenia pisma z art. 44 k.p.a. nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego. Dalej strona skarżąca wskazała, że pełnomocnik nie otrzymał ani zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru, ani też powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki. Brak umieszczenia zawiadomienia w sposób określony w art. 44 k.p.a. powoduje nieskuteczność doręczenia zastępczego, jak orzekł Sąd Najwyższy w sprawie III RN 22/98, OSNP 1999/114. W uzupełnieniu strona skarżąca podała, że w dniach od 19 lutego do 17 marca 2008 r. siedziba Kancelarii pełnomocnika była otwarta w godzinach pracy, tj. 800-1700 we wszystkie robocze dni tygodnia. Przez cały czas istniała możliwość doręczenia pisma pełnomocnikowi bądź innej osobie w Kancelarii. Zdaniem skarżącej nie podjęto próby doręczenia przesyłki zgodnie z art. 43 k.p.a. Strona podniosła, że w dokumentacji pocztowej brakuje danych co do złożenia pisma w urzędzie pocztowym i zawiadomienia o tym na drzwiach mieszkania. Nie można zatem skontrolować, jak działał doręczyciel, a to oznacza, że doręczenia takiego nie można uznać za dokonane. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podnosząc między innymi, że organ administracyjny nie ponosi odpowiedzialności za pracę poczty i jej pracowników, a zatem wszelkie uwagi strony skarżącej w tym przedmiocie nie mogą mieć znaczenia w sprawie. Zdaniem Dyrektora informacja o dwukrotnym awizowaniu przesyłki i niepodjęciu jej przez adresata w terminie była wystarczająca dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, stosownie do § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zarówno prawem materialnym jak i procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a). Oceniając w tym kontekście zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że nie odpowiada ono prawu procesowemu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym zasadnym jest wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W badanej sprawie organ odwoławczy uznał, że przesyłkę poleconą zawierającą decyzję organu pierwszej instancji doręczono skutecznie pełnomocnikowi strony w dniu 13 marca 2008 r. zgodnie z zasadami określonymi w art. 44 § 2 k.p.a. Zatem 14-dniowy termin do wniesienia środka odwoławczego upływał z dniem 27 marca 2008 r. Odwołanie nadano – co jest bezsporne – w dniu 31 marca 2008 r., a więc z uchybieniem terminu dla dokonania tej czynności procesowej. Organ odwoławczy przyjął, że informacja o dwukrotnym awizowaniu przesyłki i nieodebraniu jej przez adresata w terminie była wystarczająca do uznania, że przesyłkę doręczono skutecznie we wskazanym powyżej dniu. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, bądź też pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Stosownie do § 2 i 3 art. 44 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w ww. terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Z przepisu tego wynika, iż zawiadomienie o złożeniu pisma na poczcie należy umieścić w skrzynce na korespondencję lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjęto, iż potwierdzenie odbioru przesyłki musi być wypełnione przez doręczyciela w taki sposób, aby zawierało informację o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym oraz okres, przez jaki palcówka pocztowa przechowuje pismo. Z akt administracyjnych winno wynikać, czy i w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce (wyrok NSA z 14.08.1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1457/96, wyrok NSA z 28.06.2001 r., sygn. akt II SA 2871/00, niepublikowane). Doręczenie unormowane w art. 44 k.p.a. zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. By doręczenie pisma adresatowi w omawianym trybie mogło być uznane za prawnie skuteczne muszą być bezwzględnie spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Skuteczne zawiadomienie o złożeniu w placówce pocztowej pisma przesłanego za pośrednictwem poczty (awizo) następuje przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia w skrzynce na korespondencję, a gdy to nie jest możliwe doręczyciel pocztowy ma obowiązek umieścić zawiadomienie w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 k.p.a. Ponieważ wzmiankowany przepis przewiduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia pisma, co może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Zatem o fakcie tym musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w cytowanym art. 44 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 28.02.2006 r., sygn. akt I OSK 528/05, LEX 194352 i z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 23/07, LEX nr 360227; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 417/07, LEX nr 345717 i z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 77/07, LEX nr 317897). W niniejszej sprawie nie zostało to uczynione. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji nie wynika, w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce, bowiem na kopercie przesyłki pocztowej jest jedynie adnotacja o dwukrotnym awizowaniu. Przy tym nie wiadomo nawet, kto poczynił tę adnotację, jest ona bowiem niepodpisana. A zatem w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości przyjęcia fikcji doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Podkreślić należy, iż pomimo, że organ administracyjny nie ponosi odpowiedzialności za pracę poczty, to jednak zobowiązany jest dokonać oceny, czy zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki poleconej spełnia wymogi prawem przepisane, tj. art. 44 § 2 k.p.a. Zwrotne potwierdzenie odbioru, które tych warunków nie spełnia, nie będzie mogło być uznane przez organ za dowód doręczenia przesyłki. Z tych przyczyn należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów nakazujących organom administracji należyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.), w konsekwencji czego przyjęto, z naruszeniem art. 44 k.p.a., iż decyzja organu pierwszej instancji została skarżącej skutecznie doręczona z ostatnim dniem terminu, przez jaki poczta obowiązana była przechowywać pismo w placówce pocztowej. Powyższe uchybienie stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące błędnego zaadresowania przesyłki nie mają więc znaczenia dla rozstrzygnięcia. Można jedynie na marginesie wskazać, że były one bezzasadne. Przesyłka została zaadresowana na adres pełnomocnika wskazany w dokumencie pełnomocnictwa, oraz na jego nazwisko. Drobny błąd w pisowni nazwiska (J. zamiast J.) nie miał znaczenia, gdyż nie rodził wątpliwości co do osoby adresata. Podobnie wątpliwości takich nie budził brak adnotacji, iż adresat jest radcą prawnym, pełnomocnikiem strony, czy też pod wskazanym adresem prowadzi działalność w formie Kancelarii prawnej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W trzecim punkcie wyroku Sąd, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. zasądził od organu administracyjnego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.