II GSK 259/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1786/08 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R. S. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r., syn. akt VI SA/Wa 1786/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd przyjął za miarodajne następujące ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 roku: 1) utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w zakresie stwierdzonych naruszeń: wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy, skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 - godzinnego okresu, nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego, wykresówka zapisywana była za długo, wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów, 2) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie stwierdzonych naruszeń: skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem), nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, 3) uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej (nałożenia) kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożył karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Odnośnie naruszeń wymienionych w pkt 1 zaskarżonej decyzji GITD wskazał, iż starannie dokonano ustaleń faktycznych i zastosowano obowiązujące przepisy prawne. GITD uchylając w pkt. 2 zaskarżonej decyzji i przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie wskazanych naruszeń powołując się na przepis art. 77 § 1 k.p.a. uznał, iż należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.), zgodnie z którym niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Sąd I instancji podał, że skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, winien uchylić w całości zaskarżoną decyzję. Zupełnie niezrozumiałe jest rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 3 zaskarżonej decyzji, skoro organ, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, nałożył już karę w maksymalnie określonej wysokości. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 pkt 1, 12 § 1, 104 oraz 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 15 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz, że organ odwoławczy wydając decyzję w II instancji podjął rozstrzygnięcia nie przewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie kasatora Sąd I instancji pominął istotną w sprawie okoliczność, że przedmiotem decyzji było tyle spraw administracyjnych, ile stwierdzonych naruszeń. W rezultacie organ nie wydał decyzji administracyjnej o sentencji innej niż wskazana w art. 138 § i § 2 k.p.a.; każde z rozstrzygnięć mieściło się w granicach wyznaczonych przez wskazane normy, przybrało jedynie procesową formę jednej, a nie wielu decyzji administracyjnych, a więc nie naruszono art. 138 § 2 k.p.a. Zabieg polegający na rozstrzygnięciu jedną decyzją kilku spraw administracyjnych nie może być uznany za sprzeczny z przepisami. Nie może budzić wątpliwości, że w toku niniejszego postępowania ujawniono kilka grup naruszeń, a to spowodowało powstanie kilku odrębnych spraw administracyjnych. Brak jest natomiast przepisów, które sprzeciwiałyby się załatwieniu kilku spraw administracyjnych w formie jednej decyzji procesowej. Poszczególne grupy stwierdzonych naruszeń przepisów prawa (indywidualne sprawy) konkretyzują różne normy prawa materialnego zawarte bądź to w tym samym akcie prawnym bądź nawet w odrębnych aktach prawnych, a więc podstawy prawne poszczególnych spraw (grup naruszeń) są odmienne, mimo iż wynikające ze wspólnego w znacznej części materiału dowodowego. Przedmiotem sprawy administracyjnej nie jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone naruszenia ale nałożenie kar pieniężnych za poszczególne rodzaje naruszeń przepisów prawa. Organ mógł co do poszczególnych elementów (grup naruszeń i rodzajów kar) zastosować w wyniku rozpoznania odwołania poszczególne z przewidzianych w katalogu określonym w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. rozstrzygnięć, które jednak odnosiły się odrębnie do poszczególnych grup naruszeń stanowiących oddzielne sprawy. Ponieważ wszystkie te sprawy zostały objęte jedną decyzją Sąd przyjął mylne założenie, że w jednej sprawie objętej jedną decyzją zawarte zostały rozstrzygnięcia nie ujęte w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Nałożenie na podstawie art. 92 ust. 1 utd. kar pieniężnych za naruszenie obowiązków przewidzianych w różnych przepisach, zawartych w różnych unormowaniach, przy uwzględnieniu faktu, że różne naruszenia muszą zostać dowiedzione w odmienny sposób, a dowiedzenie jednego naruszenia nie pozostaje w związku z dowodem na kolejne naruszenie, eliminuje możliwość uznania, iż w takim przypadku, mimo wydania jednej decyzji, mamy do czynienia z jedną, tożsamą w znaczeniu materialnym, sprawą administracyjną. Powyższej tezie nie stoi na przeszkodzie fakt, że zgodnie z art, 92 ust. 2 utd. suma kar pieniężnych nie może przekroczyć określonej tym przepisem kwoty (15.000,00 zł. dla kontroli drogowej, 30.000,00 zł dla kontroli przedsiębiorstwa), bowiem barierę tę ustawodawca odnosi nie do decyzji, a do kontroli. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. S. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Bezzasadnie przyjmuje się w niej, że w razie stwierdzenia w toku jednej kontroli wielu naruszeń różnych przepisów prawa, istnieje wiele spraw tożsamych podmiotowo, ale różniących się przedmiotowo, z których każda jest załatwiania odrębnie, ale w formie jednej decyzji. W rezultacie takiego założenia Główny Inspektor Transportu Drogowego przy wydaniu decyzji w postępowaniu odwoławczym naruszył art. 138 § 1 i 2 k.p.a. orzekając w sposób nieznany temu unormowaniu. Należy przede wszystkim przypomnieć, że w dniu 23 sierpnia 2007 r. organ I instancji zawiadomił R. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia naruszeń przepisów, o których mowa w protokole kontroli (nr WITD.DI/P/KP/14-9/07) przeprowadzonej w jego przedsiębiorstwie. Następnie decyzją z dnia 18 września 2007 r. nałożył na przedsiębiorstwo karę pieniężną w kwocie 30.000 zł i podał w jej uzasadnieniu zestawienie kar za poszczególne naruszenia wymienionych przepisów podkreślając, że stosownie do art. 92 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym maksymalna kara za naruszenia stwierdzone podczas takiej kontroli zostaje zmniejszona do kwoty 30.000 zł. Z sentencji decyzji wynikało bezspornie, że organ ten nałożył karę w jednej sprawie administracyjnej załatwionej jedną decyzją, za czym przemawia dodatkowo inna jej wysokość w stosunku do sumy kar za poszczególne naruszenia przepisów. W tej sytuacji, jak trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, organ odwoławczy mógł tylko orzec w określonych przez art. 138 § 1 i 2 k.p.a. granicach. W żadnym razie z jednej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji jedną decyzją administracyjną nie można było w postępowaniu odwoławczym wyodrębnić wielu spraw i decyzji niekonsekwentnie zresztą identyfikowanych jako stanowiących części sprawy łącznej mającej różne zakresy i kwalifikującej się do takiego rozdzielenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył więc art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zawierający zamknięty katalog rozstrzygnięć, przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz uchylenie tej decyzji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożenie kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł. Należy się przy tym zgodzić ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że zupełnie niezrozumiałe jest rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 zaskarżonej decyzji, skoro organ, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, nałożył już karę w maksymalnie określonej wysokości. W skardze kasacyjnej nawiązano do pojęcia sprawy administracyjnej jako relacji pomiędzy nierównorzędnymi podmiotami stosunku administracyjnoprawnego, dającej możliwość ukształtowania praw i obowiązków stron tego stosunku. Sprawę administracyjną tworzą więc: strony, stan faktyczny i norma prawna mająca do niego zastosowanie. Nałożenie na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kar pieniężnych za naruszenie obowiązków przewidzianych w różnych przepisach, które muszą być dowiedzione w odmienny sposób eliminuje możliwość uznania, iż w takim przypadku, mimo wydania jednej decyzji, mamy do czynienia z jedną, tożsamą w znaczeniu materialnym, sprawą administracyjną. Ten wywód został przejęty z uzasadnienia wyroków NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r. II GSK 55/08 i z dnia 15 maja 2008 r. II GSK 65/08. Taki sposób rozumienia sprawy administracyjnej dotyczącej nałożenia omawianej kary, nie został aprobowany w ugruntowanym już orzecznictwie NSA, o czym świadczą przykładowo jego wyroki: z dnia 11 kwietnia 2008 r. II GSK 29/08, z dnia 30 czerwca 2009 r. II GSK 1049/08, z dnia 8 lipca 2009 r. II GSK 1083/08, z dnia 14 lipca 2009 r. II GSK 1091/08, z dnia 30 lipca 2009 r. II GSK 1109/08 i z dnia 27 sierpnia 2009 r. II GSK 9/09 zawierające argumentację wykorzystaną również w motywach tego wyroku. Należy dodatkowo pamiętać, że stosownie do art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis ten stosuje się po łącznym spełnieniu następujących przesłanek: istnieje wielość spraw administracyjnych, prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, a w każdej z nich właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Chodzi w nim o sprawy tożsame pod względem przedmiotowym, lecz różne pod względem podmiotowym (stron postępowania). W orzecznictwie dopuszczono również możliwość prowadzenia jednego postępowania dotyczącego tej samej strony, jeżeli w wielu sprawach obowiązki strony wynikają z tego samego stanu faktycznego i prawnego (np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r. I SA/630/98 – ONSA 2000, nr 1, poz. 25). Nie będzie natomiast możliwe zastosowanie unormowania zawartego w art. 62 k.p.a. przy wielości spraw administracyjnych, jeżeli żądania stron dotyczące tego samego przedmiotu oparte są na różnych podstawach prawnych (por. np. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2009, wyd. III). W rezultacie przyjęcia koncepcji identyfikowania sprawy administracyjnej w materialnym rozumieniu według przepisu określającego karę pieniężną za naruszenie konkretnego obowiązku lub warunku, nie było dopuszczalne objęcie wielu takich spraw jednym postępowaniem i załatwienie ich jedną decyzją. Również z tego powodu uzasadnione jest przyjęcie, że art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym czyni przedmiotem sprawy administracyjnej nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia obowiązków i warunków stwierdzone podczas jednej kontroli, do maksymalnej sumy kar pieniężnych określonej w jego ust. 2: do 15.000 zł w odniesieniu do kontroli drogowej i do 30.000 zł – jak w rozpoznawanej sprawie – w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.