I OW 151/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA : Irena Kamińska Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 22 października 2008 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie a Wojewodą Warmińsko-Mazurskim w przedmiocie: wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. P. (poprzednio G.), G. G. i S. G. z dnia 27 września 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Gietrzwałdzie z dnia [...] grudnia 1977 r., znak: [...] orzekającej, że gospodarstwo rolne, położone we wsi T., pozostawione przez S. G. i A. G. stanowi własność Skarbu Państwa postanawia: oddalić wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie a Wojewodą Warmińsko-Mazurskim poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. P. (poprzednio G.), G. G. i S. G. o stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy w Gietrzwałdzie z dnia [...] grudnia 1977 r., znak: [...], którą na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), orzeczono, że gospodarstwo rolne położone we wsi T., gmina Gietrzwałd, pozostawione przez S. G. i A. G. stanowi własność Skarbu Państwa w stanie wolnym od obciążeń na rzecz osób trzecich. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wnioskodawcy złożyli do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, jednakże organ ten postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie i na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. wniosek przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Olsztynie. Kolegium Odwoławcze w Olsztynie rozpatrzyło przekazany mu wniosek i decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] odmówiło wszczęcia żądanego postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji Naczelnika Gminy Gietrzwałd z dnia [...] grudnia 1977 r. Powodem odmowy wszczęcia postępowania było uznanie przez Kolegium, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ nie została doręczona żadnej ze stron. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] utrzymało w mocy swą decyzję odmawiającą wszczęcia przedmiotowego postępowania. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 324/08 uchylił decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił, że Kolegium podejmując zaskarżoną decyzję nie wskazało, jakie regulacje prawne i argumenty zostały uwzględnione przy ustalaniu właściwości Kolegium do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy Gietrzwałd z dnia [...] grudnia 1997 r. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium doszło do przekonania, że z obowiązujących przepisów nie da się wywieść jego właściwości do rozpoznania przekazanego mu przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego wniosku. Powołany przez Wojewodę art. 17 pkt 1 K.p.a. stanowi, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego. Naczelnik Gminy Gietrzwałd nie był organem jednostki samorządu terytorialnego, lecz terenowym organem administracji państwowej. Nie można również przyjąć, że sprawy uregulowane art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przeszły do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, bowiem ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), wobec czego z dniem wejścia w życie nowej ustawy, tj. 1 stycznia 1986 r., art. 38 poprzedniej ustawy utracił moc obowiązującą. Ponadto powołany przepis nie przewidywał możliwości wydawania decyzji administracyjnych w sprawach w nim unormowanych. Nieruchomości określone w art. 38 ust. 1, 3 i 4 odnośnej ustawy przeszły na własność Państwa z mocy samego prawa i przejście to nie wymagało potwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do ust. 6 art. 38 tytuł własności Państwa do nieruchomości wymienionych w ust. 1 i 3 podlegał wpisowi do księgi wieczystej na wniosek organów prezydiów powiatowych (miejskich, dzielnicowych) rad narodowych do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, w odniesieniu zaś do nieruchomości rolnych-organów do spraw rolnictwa. Obecnie w myśl art. 23 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) składanie wniosków o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej należy do właściwości starostów wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej. Właściwość ta zatem obejmuje również składanie wniosków o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości, które stały się własnością Państwa na podstawie art. 38 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz składanie wniosków o wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela tych nieruchomości. Decyzja Naczelnika Gminy Gietrzwałd z dnia [...] grudnia 1977 r. została wydana w celu realizacji art. 38 ust. 6 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, tj. uporządkowania stanu prawnego nieruchomości pozostawionej przez właścicieli. Świadczy o tym treść jej uzasadnienia oraz wystąpienie Naczelnika Gminy Gietrzwałd pismem z dnia [...] grudnia 1997 r. do Państwowego Biura Notarialnego w Olsztynie z wnioskiem o dokonanie w księgach wieczystych nieruchomości odpowiednich wpisów. Decyzja ta zatem dotyczy sprawy należącej obecnie do właściwości starostów wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego, rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa należy do właściwości Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Stosownie bowiem do art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek należało oddalić. Żądanie dotyczy rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 in fine P.p.s.a., należy rozumieć m.in. sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, w tym z jednej strony organ jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowe kolegium odwoławcze, a z drugiej strony organ administracji rządowej, uważają się za niewłaściwe w sprawie (spór negatywny). Z tego rodzaju sporem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Po obu stronach sporu występują organy należące do różnych struktur administracyjnych. Oba uważają się za niewłaściwe w sprawie. Spór zaistniał w sprawie administracyjnej - stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dla jasności dodać jeszcze można, iż dotychczas nie doszło do wskazania, prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Wniosek podlegał zatem merytorycznemu zbadaniu, co nie oznacza jego uwzględnienia. Rozważania prowadzące do merytorycznego rozstrzygnięcia rozpocząć można od przypomnienia poglądu, według którego właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji. W razie zmian w strukturze administracji publicznej, ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (patrz: wyrok SN z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293; postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OW 57/06, niepubl.). Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Ustawa ta, na mocy art. 100 pkt 5 w związku z art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), utraciła moc z dniem 31 lipca 1985 r. Z tym dniem przestała obowiązywać instytucja materialnoprawna uregulowana w art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - przejście nieruchomości, określonych w tych przepisach, z mocy prawa, na własność Państwa. Instytucja ta nie została wprowadzona do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Kompetencje organów administracyjnych wynikające z unormowania art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie były, w tej sytuacji, przedmiotem regulacji ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). Przejście własności nieruchomości na rzecz Państwa z mocy prawa, nie tylko zostało wprowadzone do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie zostało w ogóle wprowadzone do obowiązującego ustawodawstwa. Nie można zatem wprost wskazać przepisu prawa materialnego, z którego wynika przejście właściwości organu w sprawach uprzednio załatwianych na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Właściwość tę można natomiast próbować ustalić na podstawie rodzaju kompetencji przysługujących organom administracji w stanie prawnym regulowanym art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, o ile w aktualnym stanie prawnym kompetencje tego rodzaju przysługują istniejącym obecnie organom administracji publicznej. Jak już wyżej wspomniano, przejście własności nieruchomości na rzecz Państwa następowało, w myśl art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, z mocy prawa. Nie było potrzebne wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej, a nawet zaakcentować należy, iż brak było podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że w związku z przejściem nieruchomości na własność Państwa, w oparciu o art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, nie były przewidziane żadne czynności proceduralne organów administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 6 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, tytuł własności Państwa do nieruchomości wymienionych w ust. 1 podlegał wpisowi do księgi wieczystej na wniosek organów prezydiów powiatowych (miejskich, dzielnicowych) rad narodowych do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, w odniesieniu zaś do nieruchomości rolnych - organów do spraw rolnictwa. Organy administracji były więc uprawnione do złożenia wniosku o wpis prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej. Takie uprawnienie mieści się w szerszym pojęciu gospodarowania nieruchomością. Wniosek o wpis prawa własności do księgi wieczystej jest czynnością procesową podejmowaną na podstawie przepisów art. 6261 i nast. Kodeksu postępowania cywilnego. Czynności procesowe zaliczane są zaś do czynności prawnych, jakkolwiek nie są czynnościami prawnymi w rozumieniu art. 56 Kodeksu cywilnego (por. S. Rudnicki [w:] S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2007, s. 235). Pojęcie gospodarowania nieruchomościami nie zostało zdefiniowane w przepisach ustaw, których przedmiot został określony jako gospodarowanie nieruchomościami: ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700). W art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano jednak przykładowo, jaki czynności faktyczne i prawne tworzą to pojęcie (por. G. Bieniek [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 134). W art. 23 ust.1 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymieniono składanie wniosków o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej. Złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej dotyczący nieruchomości Skarbu Państwa należy zatem zaliczyć do czynności prawnych o charakterze procesowym składających się na proces gospodarowania (por. J. Szachułowicz [w:] J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2003, s. 83). W aktualnym stanie prawnym, w myśl art. 23 ust. 1 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do złożenia wniosku o wpis do księgi wieczystej prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości właściwy jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W konsekwencji, z mocy art. 157 § 1 K.p.a. oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez starostę, z uchybieniem braku podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), jest organ wyższego stopnia, tj. wojewoda. Nie dotyczy to jednak nieruchomości rolnych, a z taką nieruchomością mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podstawowym aktem prawnym regulującym zasady gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest wspomniana wyżej ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ideą tej ustawy jest poddanie nieruchomości rolnych Skarbu Państwa jednolitej regulacji prawnej (por. Z. Marmaj [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, op. cit., s. 18-19). Zasady gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, określone w tej ustawie, odnoszą się także do nieruchomości rolnych przejmowanych na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnych lub z innych tytułów (art. 2 ust. 2). Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, według art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, należało do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a od dnia 16 lipca 2003 r., po noweli z dnia 11 kwietnia 2003 r. (Dz.U. Nr 64, poz. 592), należy do Agencji Nieruchomości Rolnych. Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi przez Agencję Nieruchomości Rolnych odnosi się zatem także do nieruchomości określonych w art. 2 ust.2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (por. postanowienie NSA z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OW 9/08, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt I OW 27/08, niepubl.). Ocena ta znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2. Do wykonywania prawa własności na rzecz Skarbu Państwa zaliczyć należy podejmowanie czynności procesowych służących zachowaniu tytułu prawnego Skarbu Państwa do nieruchomości - złożenia wniosku o wpis prawa własności do księgi wieczystej. Tak więc kompetencja organów wskazanych w art. 38 ust. 6 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (organów prezydiów powiatowych rad narodowych do spraw rolnictwa, a następnie, w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, tj. [...] grudnia 1977 r., na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. Nr 16, poz. 91), naczelników gmin, jako terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego) należy obecnie do Agencji Nieruchomości Rolnych. W dalszej kolejności ustalić należy organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r., nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Ministrem tym jest obecnie, zgodnie z § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz.U. Nr 216, poz. 1599), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Według art. 8 pkt 1 i art. 9 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Agencją kieruje Prezes i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych i jej Prezesa jest zatem, stosownie do art. 17 pkt 3 K.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skoro ani Wojewoda Warmińsko-Mazurski, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie nie są właściwe do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej sporem w niniejszej sprawie, gdyż właściwy jest inny organ, to wniosek nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu (por. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt I OW 99/06, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OW 11/08, niepubl.). W takiej sytuacji procesowej nie ma natomiast podstaw do odrzucenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Dopuszczalność złożenia takiego wniosku wynika wprost z przepisu art. 15 § 2 zdanie drugie P.p.s.a. w związku z art. 4 P.p.s.a. Nie zachodzą także jakiekolwiek inne, niż brak dopuszczalności złożenia wniosku, przesłanki formalne skutkujące odrzuceniem wniosku Wojewody. W tym stanie rzeczy należało, na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a., oddalić wniosek.