I OSK 294/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 534/08 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odsetek od uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od J. P. na rzecz Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt IV S.A./Po 534/08, po rozpoznaniu skargi J. P. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], w przedmiocie uposażenia, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Pile z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] o wypowiedzeniu J. P. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Dla celów ewidencyjno-finansowych od dnia zwolnienia do dnia przywrócenia do zawodowej służby wojskowej przyznano wyżej wymienionemu zwaloryzowane należności wynikające z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej, a przy wypłacie tych należności, w związku ze stwierdzeniem nieważności ww. decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej, potrącono mu nienależne świadczenia z tytułu odprawy, ekwiwalentu za urlop i odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia. Po otrzymaniu tych świadczeń wystąpił on z wnioskiem o odsetki. Wojskowy Komendant Uzupełnień w Pile decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] odmówił przyznania J. P.odsetek od wypłaconego uposażenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) tylko w razie zwłoki w wypłacie uposażenia żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie stało się wymagalne. Instytucja zwłoki (art. 476 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – dalej jako K.c. – Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), w odróżnieniu od opóźnienia (art. 481 K.c.) warunkowana jest winą, której organowi przypisać nie można. W niniejszej sprawie po stwierdzeniu nieważności decyzji o wypowiedzeniu J. P. zawodowej służby wojskowej wypłacono mu niezwłocznie wszystkie świadczenia pieniężne. Ponadto, w spornym okresie nie pełnił on służby. Z tytułu zwolnienia ze służby otrzymał świadczenia, a następnie emeryturę wojskową. W ocenie organu wniosek o odsetki jest zatem niezasadny. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. P., zaskarżoną decyzję utrzymał mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania odsetek od wypłaconego uposażenia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającą na uznaniu, że wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego nie powstało po jego stronie przywrócenie stanu poprzedniego, w którym miał on w okresie od dnia [...] lipca 2003 r. do dnia [...] czerwca 2006 r. prawo do wypłaty uposażenia w terminie do 10 dnia każdego miesiąca kalendarzowego, a zatem wypłacenie mu uposażeń po dacie [...] czerwca 2006 r. w formie skumulowanej odbyło się z zawinionym opóźnieniem organów wojskowych (ze zwłoką). Na potwierdzenie swojego stanowiska przytoczył pogląd, który znalazł wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów powszechnych. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji i organów obu instancji, względnie ich uchylenie oraz prowadzenie sprawy w trybie uproszczonym. Dodatkowo, w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2008 r. skarżący podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i na poparcie swoich twierdzeń dołączył do pisma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy II SA/Bd 407/08. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, iż w tej sprawie spór dotyczył interpretacji i stosowania przepisów w sprawie prawa skarżącego do odsetek. Z art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika, że w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stwierdzenie nieważności decyzji wypowiadającej skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej oznacza, iż wypowiedzenie nie było skuteczne, a więc przyjąć należy iż pełnił on służbę wojskową przez cały czas. Natomiast art. 81 ust. 1 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że uposażenie zasadnicze i dodatki o charakterze stałym są wypłacane miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym miesiąca, za który przysługują, zaś w świetle ust. 2 art. 81 powołanej ustawy, dodatki do uposażenia zasadniczego inne niż wymienione w ust. 1 wypłaca się nie później niż do dziesiątego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym żołnierz zawodowy spełnił warunki uzasadniające ich przyznanie. Z kolei ust. 3 art. 81 tej ustawy określa termin wypłaty innych należności, o których mowa w art. 73. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zestawienie powyższego przepisu z art. 75 ust. 3 ustawy pozwala na uznanie, że organy wojskowe zobowiązane do wypłaty skarżącemu świadczeń pozostawały w zwłoce. Regulacje dotyczące wypłaty uposażenia, dodatków do uposażenia, wreszcie odsetek, zawarte w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowią lex specialis", a zatem powoływanie się przez organy wojskowej na przepisy K.c., a w szczególności art. 481 czy art. 476 K.c. było zbędne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż wydanie w sprawie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 75 ust. 3 i art. 81 ust. 1-3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), decyzje organów obu instancji uchylił. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, organy wojskowe winny dokonać prawidłowej wykładni przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jak i przepisów kpa dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, oraz uwzględnić wskazania wynikające z niniejszego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. – art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2008 r. Nr 141 poz. 892), poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżącemu przysługują odsetki ustawowe, bowiem organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce, – art. 81 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2008 r. Nr 141 poz. 892), poprzez wadliwe przyjęcie, że uposażenie, dodatki i inne należności określone w art. 73 przysługują skarżącemu wraz z odsetkami ustawowymi od momentu stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 oraz Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i przyjęcie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w wyroku. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i przyjęcie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że na tle regulacji zawartej w art. 75 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 11 września 2003 r. pojęcie winy przy zwłoce jest zbędne, chociaż jednoczenie Sąd I instancji wyraźnie zaznaczył, że spór o odsetki ma przymiot sprawy cywilnej, co determinuje rozważenie sprawy również w kontekście pojęć cywilnoprawnych. Powołany przepis prawo do odsetek łączy ze zwłoką w wypłacie żołnierzowi uposażenia. Instytucja zwłoki (art. 476 k.c.) - w odróżnieniu od opóźnienia (art. 481 k.c.) - zawsze jest uwarunkowana winą, a tej w niniejszej sprawie nie sposób przypisać organowi. W tym zakresie kasator powtórzył argumenty przywołane w rozstrzygnięciach organów obu instancji. Podkreślił również, że odsetki mogą być naliczane nie wcześniej niż od dnia, gdy decyzja stała się ostateczna. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych kasator podał, że, prawo żołnierza do uposażenia powstaje pod warunkiem faktycznego stawienia się w celu pełnienia służby i rzeczywistej realizacji tej służby. Stąd stwierdzenie przez organ wojskowy nieważności decyzji wypowiadającej stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, nie uprawnia żołnierza do uposażenia za czas przypadający pomiędzy datą zwolnienia, a datą rozpoczęcia ponownego pełnienia służby. W niniejszej sprawie nie miała bowiem miejsce kontynuacja pełnienia służby, gdyż skarżący służby nie pełnił. Zaprzestał on jej pełnienia i korzystał z uprawnień przysługujących żołnierzom zwolnionym ze służby, a następnie uprawnień emeryta wojskowego. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowej zawodowej służby wojskowej, nie uchyla bowiem z mocą wsteczną skutku polegającego na niepełnieniu służby. Stąd w spornym okresie skarżącego należy traktować jako pozostającego w stosunku służbowym, lecz nie jako faktycznie ją pełniącego. Prawo do uposażenia zostało bowiem powiązane z faktycznym podejmowaniem służby. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż względem skarżącego nastąpiło szereg skutków prawnych, wynikających z nakazu traktowania go jako pozostającego w stosunku służbowym. W szczególności okres pozostawania w służbie, w którym nie pełnił służby z powodu niezgodnego z prawem wypowiedzenia, zaliczono mu do stażu służby uprawniającego do emerytury wojskowej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006 r. I OSK 1298/05 – LEX nr 266495). W ocenie kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył również wskazane przepisy postępowania, w tym również art. art. 145 § 1 pkt 1a, art. 152, art. 119 pkt 2, art. 120 P.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie za podstawę do uchylenia decyzji organu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Gdyby bowiem dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 75 ust. 3 i art. 81 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2008 r. Nr 141, poz. 892), to "wówczas decyzja organu drugiej instancji zostałaby utrzymana w mocy". J. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako zasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. art. 75 ust. 3 i art. 81 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W przedmiotowej sprawie kwestię sporną było uprawnienie skarżącego do odsetek od uposażenia, które zostało wypłacone w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wypowiadającej mu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga przede wszystkim ustalenia skutków jakie wywołuje decyzja stwierdzająca nieważność. Decyzja stwierdzająca nieważność jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, działającym z mocą wsteczną i eliminującym skutki prawne wadliwej decyzji. Jednakże decyzja ta nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również elementy nowego stanu prawnego, wywiera jeszcze inne skutki w obrocie prawnym. Dopiero od dnia jej doręczenia stronom prawdopodobieństwo nieważności kwestionowanej decyzji ustępuje miejsca urzędowemu, władczemu potwierdzeniu jej ciężkiej wadliwości, a okres obowiązywania decyzji dotkniętej nieważnością i domniemania jej legalności ustaje w tej dacie. Stąd w skutkach prawnych decyzji istotne są również elementy konstytutywne. Moc obowiązująca w czasie decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji nie zamyka się wyłącznie w jej skutku wstecznym, lecz działa także na przyszłość. Usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, lecz ma dopiero służyć usunięciu szeregu następstw jej obowiązywania (B. Adamiak, J. Borkowski , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 762-763; M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, Wydanie 3, s. 846). Oznacza to, że decyzja nieważna wiąże do czasu stwierdzenia jej nieważności. A zatem domniemanie jej legalności upada dopiero z chwilą doręczenia stronie decyzji stwierdzającej nieważność. Podkreślenia również wymaga, iż decyzja Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia 26 listopada 2002 r. wywołała skutek prawny w postaci rozwiązania z J. P. stosunku służbowego. Skarżący przestał być żołnierzem zawodowym i został przeniesiony do rezerwy. Uzyskał zatem nowy status, z którym wiązało się prawo do odprawy, prawo do emerytury wojskowej oraz innych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby. Zatem w okresie obowiązywania decyzji o wypowiedzeniu stosunku zawodowej służby wojskowej skarżącemu nie przysługiwało prawo do uposażenia, a tym samym nie powstawało roszczenie o jego zapłatę. W tym czasie wobec skarżącego zaktualizowały się inne uprawnienia finansowe, a mianowicie prawo do świadczeń przysługujących w związku z rozwiązaniem stosunku służbowego a nie prawo do świadczeń z tytułu pełnienia i pozostawania w zawodowej służbie wojskowej. W konsekwencji, z uwagi na fakt, iż w okresie między dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego, a stwierdzeniem nieważności takiej decyzji organ nie miał podstaw prawnych do wypłaty uposażenia wobec niepozostawania przez skarżącego w zawodowej służbie wojskowej, nie sposób przyjąć, aby doszło do zwłoki w wypłacie uposażenia, liczonej według terminów, o których mowa w art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Stąd też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształcił się i utrwalił pogląd, że decyzja stwierdzająca nieważność dokonanego wypowiedzenia niewątpliwie wywołuje skutek w zakresie retroaktywowania stosunku zawodowej służby wojskowej. Ponadto z dniem kiedy ten akt nadzorczy stanie się ostateczny powstaje wprawdzie prawo do uposażenia za okres od dnia rozwiązania stosunku służbowego, natomiast nie następuje odwrócenie skutku upływu czasu w zakresie prawa do tych świadczeń. Stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego powoduje zatem, że co prawda powstaje roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, jednak nie zaktualizowują się terminy, o których mowa we wspomnianym art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. Jest to skutek prawny decyzji stwierdzającej nieważność, będący elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1455/08, z dnia 30 września 2009 r. o sygn. akt I OSK 101/09 czy z dnia 22 września 2009 r. o sygn. akt I OSK 69/09, niepubl.). Reasumując tę część rozważań, należy stwierdzić, że skoro roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od rozwiązania stosunku zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenia tego stosunku ze skutkiem ex tunc powstało dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej ten stosunek służbowy, to nie ma podstaw do przyjęcia, iż zostały spełnione przesłanki nabycia prawa do odsetek, o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r., za każdy miesiąc okresu, w którym skarżący miał statusu przeniesionego do rezerwy. Zatem Sąd I instancji błędnie zinterpretował przepis art. 75 ust. 3 w związku z art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej i w konsekwencji w ustalonym stanie faktycznym niewłaściwe go zastosował, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej odsetek od uposażenia. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie wymagalność uposażenia wypłaconego skarżącemu żołnierzowi za okres od rozwiązania stosunku służbowego do stwierdzenia nieważności tej czynności prawnej jest skutkiem decyzji stwierdzającej nieważność dokonanego wypowiedzenia, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając powyższe rozważania, koniecznym będzie ustalenia dokładnej daty wymagalności roszczenia i następnie rozstrzygnięcie, czy organ dopuścił się zwłoki w wypłacie uposażenia. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcia tych przepisów, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w wyroku. Zarzut ten jest bowiem niewłaściwie sformułowany, a wręcz gołosłowny, jeśli zważy się na treść rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, bowiem może on dotyczyć wyłącznie podstawy wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji, gdy tymczasem w rozpoznawanej sprawie uchylono zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. Powyższe zatem oznacza, że nie mogło dojść w niniejszej sprawie do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o przepis art. 203 pkt 2, art. 205 § 2, 3 i art. 209 tej ustawy, w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).