II GSK 656/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie Zofia Borowicz NSA Jan Bała (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 976/07 w sprawie ze skargi Gminy C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 976/07 oddalił skargę Gminy C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny w sprawie: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Orzekające w T. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza C. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] zezwalającej K.G. na sprzedaż napojów alkoholowych. Burmistrz C. skierował do SKO w T. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. stwierdziło niedopuszczalność złożonego wniosku z uwagi na to, że został wniesiony przez organ administracyjny − Burmistrza C., który sprawę zezwolenia na sprzedaż alkoholu załatwił decyzją w I instancji. Gmina C. zaskarżyła powyższe postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., uznając, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa poprzez odmowę przyznania gminie przymiotu strony. Oddalając skargę Gminy C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. podzielił stanowisko SKO w T., które uznało, że gmina nie może bronić swego interesu finansowego (faktycznego), ilekroć w I instancji decyzję wydaje jej organ. Sąd podał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Sąd uznał, iż nie jest do przyjęcia stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji podzielił pogląd prezentowany przez SKO, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w I instancji, nie ma legitymacji skargowej na gruncie art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, czy Burmistrz C wydający zezwolenie K.G. zostanie zakwalifikowany jako organ wykonawczy gminy, czy też jako organ administracji publicznej. Kwalifikacji prawnej skargi nie zmienia również fakt, że jej przedmiotem jest decyzja stwierdzająca nieważność ostatecznego zezwolenia. Zdaniem Sądu, Gminie C. nie przysługuje przymiot strony ani w postępowaniu o zezwolenie na sprzedaż alkoholu, ani w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności takiego zezwolenia. Gmina C. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zaskarżyła go w całości i na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 11, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473) i art. 7 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na przyjęciu nieprawidłowego stanowiska, iż skarżącej gminie nie przysługuje pozycja strony, tj. ani w postępowaniu o zezwolenie na sprzedaż alkoholu, ani w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiego zezwolenia, a tym samym skarga gminy "podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a". 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 91 § 2 i 3, art. 106 § 2, 3 i 5, art. 111 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a., poprzez niezawiadomienie Gminy C. jako uczestnika postępowania w sprawie rozpatrywanej w tym samym dniu ze skargi K.G. na tę samą decyzję SKO z dnia [...] września 2007 r., o sygn. akt III SA/Kr 975/07, a tym samym pozbawienie możności stawiennictwa się pełnomocnika Gminy i przedstawienia jej stanowiska w przedmiocie wniesionej przez K. G. skargi, zwłaszcza że w ocenie Gminy przysługiwały jej prawa uczestnika postępowania w tejże sprawie. 3) wydanie zaskarżonego postanowienia w warunkach nieważności postępowania, tj. przy zaistnieniu przesłanek określonych w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż Gmina C. została pozbawiona możności obrony swoich praw, ponieważ w sprawie ze skargi K. G. nie wezwano jej do udziału w charakterze uczestnika (pomimo iż takie uprawnienie jej przysługiwało, podobnie jak w sprawach o sygn. akt III SA/Kr 976/07 i sygn. akt III SA/Kr 977/07). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia o sformalizowanym charakterze, wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest też czynnikiem warunkującym skuteczność kwestionowania wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji. Z tego względu sporządzenie skargi kasacyjnej może nastąpić tylko przez osoby będące profesjonalistami w zakresie stosowania prawa (art. 175 p.p.s.a.). Konstrukcja skargi kasacyjnej uwzględniać winna, iż z zasady ustanowionej w art. 183 § 2 p.p.s.a. rozpoznawanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje w zasadzie tylko w granicach tego środka zaskarżenia, z wyjątkiem nieważności postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny musiałby brać pod rozwagę z urzędu. Wprawdzie kasator zarzuca w skardze kasacyjnej nieważność postępowania, powołując się na art. 183 § 1 p.p.s.a., lecz z samego uzasadnienia tej skargi wynika, że skarżąca Gmina nie została w tej sprawie pozbawiona możności obrony swych praw, gdyż jej zdaniem została pozbawiona tej możności w innym postępowaniu toczącym się przed WSA w K., a mianowicie w sprawie o sygn. III SA/Kr 975/07. Z akt sprawy zaś wynika, że strony i uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego zostali w tej sprawie prawidłowo zawiadomieni o terminie rozprawy, a pełnomocnik skarżącej Gminy brał czynny udział w rozprawie przed WSA. Skarga kasacyjna wskazywać też musi, jaki to konkretnie przepis prawa został naruszony, na czym polegało naruszenie danego przepisu oraz, gdy chodzi o przepisy postępowania, jaki to miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843; z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt OSK 773/04, Lex nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. akt 884/04, Lex nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt FSK 1289/04, Lex nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 383/05, Lex nr 187517 i wiele innych). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to zaś błąd w zakresie subsumcji, tj. podstawiania normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawie w sposób niewadliwy. Tylko bowiem gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują) możliwe będzie stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 728/05, Lex nr 201529; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 507/05, Lex nr 187513 i wiele innych). Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom p.p.s.a. Nie jest zaś wystarczające samo odwoływanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych bez wykazania, iż uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do istotnych zarzutów skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji z naruszeniem art. 28 k.p.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. wadliwie przyjął, iż Gmina nie posiada statusu strony tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela. Sąd I instancji powołując się na utrwaloną linię orzecznictwa (z przywołaniem licznych orzeczeń NSA) trafnie bowiem stwierdził, iż gmina, której organ w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie nie jest uprawniona ani do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani też do złożenia skargi do sądu i to bez względu na to czy sprawa dotyczy samego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, czy też postępowania o stwierdzenie nieważności takiego zezwolenia. W skardze kasacyjnej powołano się m.in. na wyrok SN z dnia 7 czerwca 2001 r. (OSNP 2002/1/4), w którym Sąd Najwyższy przyjął, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest gmina mająca interes prawny, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy. Istotnie w przeszłości kwestia, czy jednostka samorządu terytorialnego ma legitymację do wniesienia skargi budziła wątpliwości i rozbieżności zarówno w orzecznictwie NSA i SN, jak i w literaturze przedmiotu. Obecnie jednak spór ten został rozstrzygnięty uchwałą składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 ("Jurysta" 2003, nr 7−8, s. 60), w której Sąd ten stwierdził, iż rola jednostki samorządu terytorialnego jest wyznaczana przepisami prawa pozytywnego, tzn. może ona występować w postępowaniu administracyjnym − jako osoba prawna i wówczas w razie dysponowania w konkretnej sprawie interesem prawnym − organy jednostki samorządu terytorialnego, reprezentując ją w postępowaniu administracyjnym, będą działać w ramach ochrony wykazanego interesu prawnego − korzystając z gwarancji procesowych przynależnych stronie. W razie jednak gdy ustawa powierzy (wyznaczy) organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.), to wówczas będzie on mógł "bronić" interesu jednostki samorządu terytorialnego, czy też raczej uwzględniać ten interes tylko w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organów jednostek samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie wywołało konsekwencje w zakresie uprawnień procesowych tych jednostek, jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani żaden z organów danej jednostki samorządu terytorialnego) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego, jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia byłoby bowiem stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego − w zależności od etapu załatwiania danej sprawy mogłaby zajmować różną − ze swej istoty przeciwstawną pozycję (tzn. raz organu rozstrzygającego w sprawie, innym razem strony postępowania). Należy zatem podzielić pogląd, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma także legitymacji skargowej na gruncie art. 50 p.p.s.a. do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie. W tej sytuacji nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i skargę tę oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.