III SA/Kr 976/07

Sygn. akt III SA/Kr 976 /07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Wiesław Kisiel spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr : [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy s k a r g ę o d d a l a wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 976/07 Decyzją z dnia [...] sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza C. z dnia [...], nr [...], zezwalającej K. G. na sprzedaż napojów alkoholowych. Burmistrz C. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek (opatrzony datą 21 lipca 2007 r.), o ponowne rozpatrzenie sprawy nieważności zezwolenia dla K. G. Burmistrz uznał, że decyzja SKO z dnia [...] została wydana niezgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, a także przepisami prawa materialnego. W decyzji brak definicji "limitu punktów sprzedaży". SKO nie podało, która z przesłanek określonych w art. 156 K.p.a. była przesłanką nieważności. Nieprawidłowo określono organ wydający decyzję z dnia [...]. Wniosek z dnia 21 lipca 2007 r. został uzupełniony wnioskiem dowodowym z dnia 27 sierpnia 2007 r. Postanowieniem z dnia [...], sygn. akt: [...] SKO stwierdziło niedopuszczalność wniosku Burmistrza C. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144, art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. nr 198, poz. 1925). Wniosek Burmistrza jest niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych, tj. wniesienia go przez organ administracyjny, który sprawę zezwolenia na sprzedaż alkoholu załatwił decyzją w I instancji. Organ właściwy w sprawie nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej sprawy. Uprawnienie do takiego żądania przysługuje jedynie stronie postępowania, czyli w tym przypadku K. G. Pismem z dnia 25 października 2007 r. Gmina C., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie SKO z dnia [...], sygn. akt: [...]. Wydanemu postanowieniu zarzucono, że zostało wydane z naruszeniem art. 28 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 134 K.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) przez odmówienie Gminie C. pozycji strony. W tej konkretnej sprawie zaangażowany jest interes prawny Gminy C., co nakazuje traktować Gminę jako stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności zezwolenia dla K. G. Postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera merytorycznego uzasadnienia. Gminie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., w sprawach indywidualnych osób trzecich, ilekroć w sprawie zaangażowany jest interes prawny gminy. W tym zakresie skarga powołała się na wyrok NSA z dnia 27 maja 1992 r., IV SA 333/92, ONSA1993, z.2 poz. 43. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą sprawy ochrony zdrowia, a równocześnie ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nakłada szereg obowiązków w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych. W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2008 r. pełnomocnik Gminy C. dowodził, że postanowienie SKO z dnia [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...], nr [...] zostało wydane z naruszeniem art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. SKO wszczęło bowiem postępowanie z urzędu, choć ani ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych ani przepisy prawa materialnego, nie dawały mu takiego uprawnienia. Kompetencja organu do wszczęcia postępowania z urzędu lub na żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie może być wykonywana całkowicie swobodnie. Art. 61 § 1 K.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnych, ale i normują inicjatywę co do powstania treści stosunku materialnoprawnego. W konsekwencji możliwość wszczęcia postępowania z urzędu zdeterminowana jest przepisami prawa materialnego. Powyższe zasady zostały naruszone przy wydaniu postanowienia SKO z dnia [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...]. W świetle art. 28 w związku z art. 61 § 1 i art. 63 K.p.a. niedopuszczalne było przyznanie K. U. pozycji strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia dla K. G. Pełnomocnik skarżącej Gminy powołał się ponadto na fakt, że Wojewoda wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Gminy C., przysługującego K. U. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Orzekające wniosło o jej oddalenie i powołało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Orzekającego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, gmina nie może bronić swego interesu finansowego (faktycznego), ilekroć w I instancji decyzję wydaje jej organ. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. (postanowienie NSA z dnia 22 sierpnia 2007 r., I OSK 1122/07; podobnie: postanowienia WSA w Olsztynie z dnia 31 grudnia 2007 r., II SA/Ol 1040..1042/07, postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2007 r., I SA/Rz 708/07, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2007 r., IV SA/Po 658/07). Objętym skargą kasacyjną postanowieniem.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Gminy.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.. uchylającą decyzję.. o cofnięciu.. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.. Mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej zagadnienie oceny dysponowania przez jednostkę samorządu terytorialnego statusem strony w sprawach, w których organ tej jednostki orzekał w pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego instancji, było już w przeszłości przedmiotem licznych wypowiedzi i analiz w judykaturze, jak i w doktrynie. Pomimo sporów w tym zakresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również po reformie sądownictwa administracyjnego zaistniałej od dnia 1 stycznia 2004 r., dominujące znaczenie uzyskał jednak pogląd (vide: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, Lex nr 171164; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 521/05, Lex nr 189358; postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 386/05; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. i inne),.. o braku legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego w sprawach rozpoznanych w pierwszej instancji postępowania administracyjnego przez organ tej jednostki. Należy zatem podzielić pogląd, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma także legitymacji skargowej na gruncie art. 50 P.p.s.a. do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie. To zaś oznacza, że w opisanej sytuacji.. skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna w myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II GSK 403/06). W niniejszej sprawie nie ma znaczenia prawnego, czy Burmistrz C. wydający zezwolenie K. G. zostanie zakwalifikowany jako organ wykonawczy gminy, czy też — organ administracji publicznej. Kwalifikacji prawnej wniosku Gminy o ponowne rozpoznanie przez SKO sprawy nieważności zezwolenia wydanego K. G. nie zmienia również fakt, że przedmiotem tego postępowania jest decyzja SKO stwierdzająca nieważność zezwolenia, a nie – samo zezwolenie wydane w I instancji przez Burmistrza C. Także w tym zakresie aktualna jest generalna zasada, że Gminie nie przysługuje pozycja strony, tj. ani w postępowaniu o zezwolenie na sprzedaż alkoholu, ani w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności takiego zezwolenia. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818 oraz 2007, nr 121, poz.831, nr 221, poz. 1650).