II SA/Po 878/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.W. od decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.S. pozwolenia na rozbudowę oraz przebudowę Zakładu Opieki Zdrowotnej "S." w O. przy ul. P. nr 11, na działce nr ewid. (...) - Wojewoda W. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Udzielając pozwolenia na budowę i przebudowę wyżej opisanego obiektu na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Starosta O. wyjaśnił, że zasadniczym zagadnieniem w sprawie jest kwestia interpretacji § 10 planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miasta O. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej O. z dnia 28 kwietnia 2005 r. nr XXV/220/2005. Wskazując na treść § 10 ust. 2 pkt b części opisowej planu, uznał, iż dla działki J.S. zabudowa w granicy jest dopuszczalna. W odwołaniu M.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpatrzenie sprawy co do istoty. Podkreślił, że Wojewoda, wcześniej rozpoznając sprawę, polecił organowi pierwszej instancji wnikliwe przeanalizowanie § 10 pkt 2 uchwały Nr XXV/220/2005 Rady Miejskiej w O. i wskazał na niezgodność usytuowania rozbudowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Tymczasem Starosta powtórzył dotychczasową interpretację § 10 pkt 2 planu. Nie dokonał też wnikliwej analizy przepisu chociażby poprzez zasięgnięcie opinii specjalistów z zakresu planowania przestrzennego lub opinii autorów planu. Zdaniem M.W. usytuowanie projektowanej rozbudowy koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie spełnia też warunków technicznych (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), bowiem w projektowanej ścianie usytuowanej skośnie do granicy jego działki znajduje się okno bez zachowania 4 m. odległości od granicy. W konkluzji odwołujący się podniósł, że lokalizacja inwestycji w granicy utrudni mu zabudowę jego nieruchomości, i jednocześnie zaznaczył, że działka J.S. pozwala na usytuowanie budynku w większej odległości od granicy. Przepis § 10 pkt 2 planu zagospodarowania dopuszcza lokalizowanie obiektów kubaturowych w odległości 1,5 m lub w granicy działki, ale dla terenów zabudowanych, na których znajdują się działki z budynkami usytuowanymi w odległości mniejszej niż 3 m. Wojewoda W. podzielił zastrzeżenia odwołującego. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stwierdził, że interpretacja planu przyjęta przez organ pierwszej instancji umożliwiałaby wznoszenie nowych budynków w granicy każdej działki, na której znajduje się już jakiś budynek usytuowany przy jej granicy. Zdaniem Wojewody intencją planu było określenie możliwości budowy przy granicy działki tylko w wypadku, gdy na działce sąsiedniej znajduje się już budynek przy tej granicy. Wynika to z zasady wzajemności i równego traktowania stron, co potwierdza § 12 ust 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W skardze J.S. zarzuciła naruszenie: – art. 40 § 2 K.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji ustanowionemu przez skarżącą pełnomocnikowi; – art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; – art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę pomimo spełnienia przez skarżącą wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 prawa budowlanego; – § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie, że usytuowanie ściany budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do pominięcia regulacji zawartych w § 10 części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miasta O.; J.S. zarzuciła tez naruszenie "§ 12 ust. pkt 1 i pkt 2" rozporządzenia, nie wskazując jednakże, który ustęp tego przepisu miała na myśli; – art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak respektowania ustaleń planu i dokonania błędnej wykładni przepisów prawa miejscowego; – § 10 części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miasta O., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej O. Nr XXV/220/2005 z dnia 28 kwietnia 2005 r. - przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie; – art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasad współżycia społecznego oraz prawa własności, a także bez powołania podstawy prawnej. W konkluzji J.S. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Starosty O.. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Wojewoda dowolnie zinterpretował obowiązujące prawo miejscowe oraz nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy. Organ nie może odmówić pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor dopełnił wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a rozstrzygnięcie to nie jest uzależnione od jego uznania (art. 31 ust. 4 ustawy). Skarżąca podniosła, iż przysługuje jej, jako właścicielowi, prawo do zgodnego z jej wolą zagospodarowania działki. W myśl § 10 planu miejscowego dopuszcza się lokalizację obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki sąsiedniej, to jest w odległości 1,5 m lub w granicy, dla istniejących terenów zabudowanych, na których znajdują się działki z budynkami usytuowanymi w odległości mniejszej niż 3 m. J.S. wskazała też, że istotny dla rozstrzygnięcia jest cel rozbudowy obiektu, którym jest dostosowanie istniejącej placówki do wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 213, poz. 1568 ze zm.). Stanowi jedyną możliwość dokonania rozbudowy bez naruszenia ścian nośnych w sposób gwarantujący uzyskanie ilości pomieszczeń wymaganych prawem. Nadto tylko rozwiązanie przyjęte w projekcie umożliwia w pełni wykorzystanie działki nr ewid. (...). Zaskarżona decyzja wywiera skutki w sferze prawa własności oraz związana jest z konsekwencjami finansowymi dla skarżącej oraz wynikającymi z braku możliwości dostosowania prowadzonego zakładu opieki zdrowotnej do wymogów określonych prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do podniesionych zarzutów przyznał, iż rzeczywiście naruszono art. 40 § 2 K.p.a. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, czego dowodem jest skarga złożona przez pełnomocnika w terminie. Wojewoda nie uznał natomiast zarzutu braku podstawy prawnej podnosząc, że w decyzji zawarto wszystkie składniki wymagane w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Nie podzielił także stanowiska skarżącej, co do uchybienia art. 77 § 2 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału. Domaganie się analizy "całego materiału dowodowego" miało na celu odwrócenie uwagi od zasadniczego problemu jakim jest kwestia właściwego odczytania przepisu § 10 ust. 2 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O.. Wojewoda podkreślił też, że budowa przy południowej granicy jego działki M.W. stawia go w przymusowej i dyskryminującej sytuacji. Przyszłą zabudowę będzie musiał realizować w znacznej (wymuszonej) odległości od granicy działki skarżącej lub na zasadzie wzajemności tuż przy niej. Takie rozwiązanie pozbawia dom sąsiada elewacji południowej, powszechnie uznawanej za najbardziej atrakcyjną w naszych warunkach klimatycznych. Z tego powodu równie istotnym jest także wzgląd na art. 144 Kodeksu cywilnego, według którego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że wbrew wnioskowi skarżącej Sąd nie może zmienić zaskarżonej decyzji oraz orzec o istocie sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd administracyjny uprawniony jest do uchylenia, stwierdzenia nieważności albo stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Nie może natomiast we własnym zakresie rozstrzygać sprawy administracyjnej. Błędny wniosek skargi nie ograniczył jednakże badania sprawy w jej całokształcie, gdyż zgodnie z art. 134 § 1 Sąd nie był nim związany. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 40 § 2 oraz 77 § 1 K.p.a. Mogłyby one stanowić przyczynę uchylenia decyzji tylko wtedy, jeżeli okoliczności sprawy pozwalałyby na stwierdzenie, iż miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Jak trafnie zauważył Wojewoda w odpowiedzi na skargę, niewłaściwe doręczenie decyzji (z pominięciem pełnomocnika) nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy skoro nie przeszkodziło to pełnomocnikowi zapoznać się z jej treścią i złożyć skargę w terminie (zob. wyrok z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 136/06, publ. Lex 319187 oraz wyrok z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 90/07, publ. Lex 368189). W ocenie Sądu nie naruszono również art. 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. O uchybieniu art. 77 § 1 K.p.a. można mówić zatem wtedy, gdy organ rozstrzyga sprawę nie badając lub nie biorąc pod uwagę istotnych dowodów, a miało to wpływ na wynik sprawy (por. wyrok z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt I FSK 558/06, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę nie była wadliwa ocena stanu faktycznego wynikająca z niewyczerpującego zebrania czy rozpatrzenia materiału dowodowego, lecz przyjęcie określonej wykładni prawa materialnego - prawa miejscowego (o czym niżej). Dalszy wywód należy poprzedzić uwagą, iż zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę nakłada na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Wojewoda podjął decyzję odmowną nie wydając postanowienia w oparciu o ten przepis (postanowienie z dnia 27 listopada 2007 r. dotyczyło nieprawidłowości dostrzeżonych przez organ pierwszej instancji na wstępnym etapie postępowania). W ocenie Sądu, jakkolwiek organ odwoławczy naruszył art. 35 ust. 3 ustawy (zob. wyrok z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II OSK 130/05, niepubl.), to jednak w tej konkretnej sprawie pominięcie wezwania do usunięcia nieprawidłowości nie miało wpływu na końcowy wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. J.S. przedstawiła stanowisko, iż ma prawo do zagospodarowania działki zgodnie z przedłożonym projektem. Jego treść nie pozostawiała też wątpliwości, że nie zamierza modyfikować zamierzenia budowlanego, a w szczególności zmieniać jego zabudowy (w sposób przedstawiony później przez Wojewodę w decyzji). W tym stanie rzeczy wydanie postanowienia określonego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego było zbędne, gdyż z góry wiadomo było, że skarżąca projektu nie skoryguje (zob. wyrok z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 407/05, powołany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 310, teza 7 do art. 145 P.p.s.a.). W tej sprawie zachodziły podstawy do odmowy zatwierdzenia przedłożonego przez skarżącą projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Warunkiem pozytywnej decyzji w tym zakresie jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W myśl § 10 ust. 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. (zatwierdzonego uchwałą Nr XXV/220/2005 Rady Miejskiej O. z dnia 28 kwietnia 2005 r. nr XXV/220/2005) przy usytuowaniu budynku na działce należy zachować warunki określone w przepisach szczególnych, jednakże dopuszcza się lokalizację obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki sąsiedniej, to jest w odległości 1,5 m lub w granicy dla istniejących terenów zabudowanych, na których znajdują się działki z budynkami usytuowanymi w odległości mniejszej niż 3 m (przepis § 10 ust. 2 planu koresponduje z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym lokalizacja budynków w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub w granicy jest możliwa, jeżeli wynika to z planu miejscowego). W ocenie Sądu ustalenia planu należało rozumieć w ten sposób, iż warunkują one zabudowę w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki od istnienia zabudowy o takim charakterze na obszarze otaczającym działkę inwestycyjną ("dla istniejących terenów zabudowanych, na których znajdują się działki z budynkami usytuowanymi w odległości mniejszej niż 3 m"). Taki sposób rozumienia § 10 ust. 2 lit. a planu potwierdza przedłożone przez organ stanowisko Głównego projektanta planu (k. 20 akt sądowych). Mając na względzie powyższe Sąd nie podziela przyjętej przez organ interpretacji planu. Jest ona zbyt daleko idąca. Na podstawie jego treści nie można bowiem sformułować normy ograniczającej zabudowę przy granicach działek jedynie do przypadków, gdy na działce sąsiedniej znajduje się już budynek przy tej granicy. Takie rozwiązanie jest zawsze dopuszczalne w oparciu o § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a § 10 planu miejscowego O. nie brzmi jak superfluum (powtórzenie) tego przepisu. Odstąpienie od nazbyt rygorystycznej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jaką przyjął organ nie zmienia jednak faktu, że nie można było uznać zgodności przedłożonego przez skarżącą projektu z jego ustaleniami (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Sąd zauważa - co wyraźnie wynika z części graficznej planu (mapa - arkusz 36) - iż działka J.S. znajduje się na obszarze, na którym nie ma zabudowy usytuowanej w granicy działek (U1, U2, MN). Wyjątkiem są jedynie niewielkie obiekty pomocnicze usytuowane przy budynkach mieszkalnych i nie stanowiące punktu odniesienia dla większej zabudowy mieszkalnej i usługowej. Nie jest to zatem teren z istniejącą zabudową, o jakiej mowa w § 10 ust. 1 lit. a planu miejscowego O. Stąd, zdaniem Sądu, rozbudowa obiektu usługowego, którego ponad 15 metrowa ściana znajdować się ma przy granicy działki nr [...] leżącej na obszarze rozproszonej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie może być uznana za zgodną z planem. Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Odmawiając pozwolenia na lokalizację obiektu w granicy działki (na terenie, na którym nie ma takiej zabudowy) organ respektował ustalenia planu miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stanowi on akt prawa miejscowego zawierający przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, stanowiące bezpośrednią podstawę do wydawania decyzji budowlanych. Treść przepisów planu wespół z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania własności. W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno gospodarczym przeznaczeniem jego prawa jest możliwe w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw w szczególności należy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której świetle działalność wpływająca na sposób zagospodarowania przestrzennego oraz wykorzystania gruntów może być podjęta tylko wówczas, gdy jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak: wyrok z dnia 19 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 1462/96, cyt. za: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2008, s. 143). Mając na względzie powyższe i zważywszy, że usytuowanie obiektu w granicy jest dopuszczalne tylko w sytuacjach, gdy to wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, za wyjątkiem przypadku określonego w pkt 2 tego przepisu), nie można było uznać, że odmawiając skarżącej zatwierdzenia przedłożonego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę naruszono jej prawo własności i zasady współżycia społecznego. Odnosząc się do zarzutu braku powołania podstawy prawnej w decyzji Sąd uznał, iż stanowiło to uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Istotne dla sprawy przepisy, a w szczególności ustalenia planu miejscowego zostały bowiem powołane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Również treść skargi wskazuje, że skarżąca wiedziała na jakiej podstawie prawnej oparto rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska