II GSK 463/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 lutego 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2237/08 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 2. uchyla punkt 2 i 4 zaskarżonego wyroku; 3. zasądza od R. T. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 700 zł (siedemset złotych) tytułem kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 lutego 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2237/08 uwzględnił skargę R. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] marca 2007 r. w tej samej części. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 19 stycznia 2007 r. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Opel Zafira nr rej. [...] w miejscowości B. na postoju taksówek przy hotelu Piast przy ul. A., którym kierował R. T.. W czasie kontroli kierowca okazał licencję nr 0000015 na wykonywanie transportu drogowego taksówką, która została wydana na pojazd o nr rej.[...]. Podczas tej kontroli drogowej kierowca pojazdu przedstawił także kontrolerom orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 18 stycznia 2007 r., które było ważne do dnia 18 stycznia 2008 r., oraz pismo z dnia 18 stycznia 2007 r. zatytułowane "świadectwo kwalifikacji" wystawione przez lekarza medycyny E. I. Musiał. W tych okolicznościach Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transport Drogowego we Wrocławiu uznał, że R. T. wykonywał transportu drogowy z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: skierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne oraz wykonywał transportu drogowy taksówką bez wymaganej licencji i na podstawie art. 92 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.3 i lp. 1.8. ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wydał w dniu 19 marca 2007 r. decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3500 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że jeśli chodzi o naruszenie polegające na braku ważnych badań organ I instancji słusznie nałożył na stronę karę pieniężną ponieważ okazane "świadectwo kwalifikacji" wystawione przez lekarza medycyny E. I. - Musiał nie może zostać uznane za orzeczenie psychologiczne. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w świetle regulacji art. 4 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ustawy o transporcie drogowym, przyjął, że przedsiębiorca wykonujący przewozy taksówką pojazdem niewymienionym w licencji dopuszcza się naruszenia określonego w lp. 1.3 załącznika do ustawy, gdyż licencja na transport drogowy taksówką jest wydawana na konkretny pojazd. Zmiana pojazdu, którym wykonywany jest transport drogowy taksówką rodzi po stronie podmiotu wykonującego ten rodzaj działalności gospodarczej obowiązek wystąpienia o nową licencję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę R. T. stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają prawo w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zdaniem Sądu I instancji organy inspekcji transportu drogowego obu instancji wymierzając karę pieniężną w wysokości 3000 zł błędnie przyjęły, że brak zaktualizowanych danych zawartych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką - w tym przypadku wskazanie zmiany pojazdu - należy utożsamiać z brakiem licencji. Sąd I instancji stwierdził, że wymienienie w licencji numeru rejestracyjnego i numeru podwozia pojazdu jest jedynie elementem treści licencji, który sam w sobie nie przesądza o istnieniu licencji w sytuacji, gdy przedsiębiorca zmieni pojazd i wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 14 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) nie wystąpi o zmianę treści licencji przez wpisanie danych identyfikujących nowy pojazd przeznaczony do wykonywania działalności, na którą tę licencję otrzymał. W ocenie Sądu I instancji taka sytuacja faktyczna miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż w dniu kontroli skarżący nie dysponował licencją na aktualny pojazd o nr rej.[...], którym świadczył usługi transportowe, używając go jako taksówki. Nie oznacza to jednak, że skarżący wykonywał transport drogowy taksówką bez licencji, skoro legitymował się licencją na wykonywanie tego transportu, która została mu udzielona 27 marca 2003 r. z terminem ważności do 23 marca 2023 r. (czyli na 20 lat). Nieodnotowanie w licencji numeru rejestracyjnego pojazdu aktualnie używanego nie można utożsamiać z wykonywaniem tej działalności bez licencji. Zaniechanie przedsiębiorcy w tym zakresie należy bowiem łączyć z rygorem cofnięcia licencji w trybie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, a nie z wymierzeniem kary za brak licencji. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust.1 i ust. 4, art. 7 ust.1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) a w konsekwencji niezastosowanie w sprawie wobec skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz punktu lp. 1.3 załącznika do ustawy. 2) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego bez wymaganej licencji lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że w świetle wykładni literalnej art. 6 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy o transporcie drogowym licencja na wykonywanie transportu drogowego osób taksówką jest wydawana na określony pojazd i obszar. Działalność gospodarcza polegająca na przewożeniu osób taksówką jest zatem ściśle powiązana i uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem. Podkreślenia wymaga przy tym okoliczność, że w treści licencji ujawnione są dane pojazdu takie jak numer podwozia oraz numer rejestracyjny. W związku z tym przyjmując wnioskowanie a contrario podjęcie działalności wykraczającej poza treść uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką stanowi wykonywanie tej działalności bez wymaganej licencji. Skarżący podkreślił, że licencja na wykonywanie transportu drogowego osób taksówką ma charakter podmiotowo – przedmiotowy. W odróżnieniu od innych rodzajów licencji tylko w treści licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką wymienia się określony pojazd. Należy zatem przyjąć, że jest to celowe zamierzenie ustawodawcy, który oznaczenie konkretnego pojazdu uczynił kluczowym elementem treści tej właśnie licencji. Zatem przewóz innym pojazdem niż wymieniony w licencji wykracza poza zakres uprawnień licencyjnych i jest równoznaczny z brakiem licencji. Z wymienionych względów skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w części uchylającej zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we W. z dnia [...] marca 2007 r. w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie kwestionującym tę część zaskarżonego wyroku, która odnosi się do nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, natomiast w pozostałej części skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest on zasadny. Regulacja zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do niezbędnych elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, których sformułowanie służy wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwia kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z wymienionych we wskazanym przepisie elementów, względnie by uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Zarzucane przedstawienie wadliwego stanowiska w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia nie może być traktowane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji gdy, jak w niniejszej sprawie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione przez ustawodawcę, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje natomiast za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wolność działalności gospodarczej stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest jednak dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, o czym ustawodawca konstytucyjny stanowi w art. 22 Konstytucji RP. Jak wynika z art. 75 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą o transporcie drogowym wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 75 ust. 3 tejże ustawy i art. 5 ust. 1 u.t.d. zezwolenie na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego przybiera postać licencji. Podstawowe cechy prawne zezwoleń i licencji w zasadzie nie są sporne w doktrynie. Godna zaakceptowania jest próba definicji, zgodnie z którą "Zezwolenie, licencja i zgoda, obok koncesji, są pozwoleniami wydawanymi przez właściwe organy państwa na prowadzenie działalności gospodarczej. Niekiedy są nazywane inaczej (...). Pozwolenie jest indywidualnym aktem prawnym (decyzją administracyjną), wydawanym na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Pozwolenie usuwa w sposób zindywidualizowany ustawowy zakaz podjęcia działalności gospodarczej, a tym samym daje prawo do korzystania z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej" (Komentarz do art. 75 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007). Licencje jako akty prawne wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków, co do których generalnie obowiązuje ustawowe wyłączenie swobody podejmowania działalności gospodarczej. Jak wynika z definicji ustawowych zawartych w art. 4 pkt 1 – 3 u.t.d. transport drogowy pojmowany jest jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami o ogólnie określonych rodzajowo przez ustawodawcę cechach. Kryteria, od których uzależnione jest uzyskanie licencji na wykonywanie transportu drogowego wymienione są w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 5 u.t.d. Ustawodawca ustanawia kryteria o charakterze podmiotowym (wymóg dobrej reputacji i odpowiedniej sytuacji finansowej oraz spełnienie wymagań określonych w przepisach u.t.d. i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym [tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.]) odnoszące się do przedsiębiorców i osób wykonujących przewozy na ich rzecz. We wniosku o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego należy, zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 4 i pkt 8 u.t.d., podać rodzaj i liczbę pojazdów, którymi dysponuje przedsiębiorca i wskazać ich indywidualne cechy. Niemniej jednak z wymienionych przepisów nie wynika, by w przypadku transportu drogowego wykonywanego innymi niż taksówki pojazdami konstytutywną cechą uprawnienia wynikającego z licencji było usunięcie ustawowego zakazu podjęcia działalności gospodarczej w sposób ograniczony do wykonywania przewozów indywidualnie oznaczonymi pojazdami. Podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej polegające na przewozie osób taksówką dopuszczalne jest w przypadku spełnienia zaostrzonych kryteriów, od których spełnienia uzależnione jest udzielenie odpowiedniej licencji. Ustawodawca w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 6 u.t.d. wprowadza dalej idące, niż w przypadku transportu drogowego (innymi niż taksówki pojazdami), kryteria podmiotowe, w szczególności zaostrza wymóg dobrej reputacji i wprowadza konieczność odbycia odpowiedniego szkolenia. Już samo określenie licencjonowanej działalności jako wykonywanie transportu drogowego taksówką wskazuje, że istota uzyskanego na podstawie licencji uprawnienia zawiera w sobie zindywidualizowany element przedmiotowy. Uprawnienie z licencji dotyczy pojazdu, któremu można przypisać skonkretyzowane cechy pozwalające na uznanie go za taksówkę. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że wobec braku definicji taksówki w u.t.d. uprawnione jest sięgnięcie, przynajmniej w zakresie podstawowych elementów, do definicji zawartej w regulującej pokrewną materię ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 43 tej ustawy taksówka to pojazd samochodowy odpowiednio wyposażony i oznaczony, przeznaczony do przewozu za ustaloną na podstawie taksometru opłatą: osób w liczbie nie większej niż 9 łącznie z kierowcą oraz ich bagażu podręcznego (taksówka osobowa) i ładunków o masie nieprzekraczającej 2,5 t (taksówka bagażowa). Do zasadniczych elementów tej definicji ustawodawca odwołuje się w art. 18 ust. 5 u.t.d. ustanawiając zakazy chroniące przed wykonywaniem przewozów okazjonalnych pojazdami, które mogą być postrzegane przez konsumentów jako taksówki osobowe. Dalej idące odniesienia do przedmiotu wykonywania licencjonowanej działalności gospodarczej wynikają z regulacji zawartej w art. 6 ust. 4 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem licencja udzielana jest na określony (oznaczony co do tożsamości) pojazd i obszar. W przypadku obszaru wykonywania transportu drogowego taksówką, kryterium przedmiotowe, od którego zależne jest udzielenie licencji odnosić należy do limitów, o jakich mowa w art. 6 ust. 6 i ust. 7 u.t.d. Kryteria udzielenia licencji uprawniającej do podejmowania i wykonywania transportu drogowego konkretnie oznaczoną taksówką nie wynikają wprost z ustawy o transporcie drogowym. Nie ulega wątpliwości, że celem ustanowienia zaostrzonych wymogów jakie spełniać ma wykonywanie transportu drogowego taksówką służy, obok ochrony konkurencji, zapewnieniu odpowiedniego poziomu świadczonych usług i bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Istnienie takich założeń ustawodawcy należy również łączyć ze szczególnym trybem diagnostyki używanych jako taksówki pojazdów, o czym mowa w art. 81 ust. 11 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz aktach wykonawczych do tej ustawy. Przedstawione okoliczności dotyczące szczególnych cech transportu drogowego taksówką, inaczej niż w przypadku ogólnie określonego transportu drogowego, stanowią przesłankę uznania, że istota stosunku administracyjnoprawnego, konkretyzowanego w formie decyzji o udzieleniu licencji, obejmuje zarówno jego podmiot, to jest przedsiębiorcę, jak i przedmiot w postaci skonkretyzowanego pojazdu (taksówki) i obszaru prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji, licencjobiorcy przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i obszaru. Dlatego nie można przyjąć, by wykonywanie transportu drogowego innym niż wymieniony w licencji pojazdem było wykonywaniem takiego transportu na podstawie wymaganej licencji. Generalny zakaz wykonywania licencjonowanej działalności gospodarczej jest bowiem uchylony tylko w odniesieniu do wykonywania transportu drogowego wymienionym w licencji pojazdem. Wykonywanie przewozu innym pojazdem narusza określone w u.t.d. warunki, od których uzależniona jest dopuszczalność wykonywania transportu drogowego taksówką, co stanowi przesłankę nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z lp. 1. 3 załącznika do tej ustawy. Sąd pierwszej instancji prezentuje wielokrotnie powtarzane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przewóz osób lub rzeczy inną taksówką, niż wymieniona w licencji, stanowi jedynie naruszenie warunków określonych w licencji, mogące być przyczyną cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., a nie wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, o jakim mowa w lp. 1.3 załącznika do u.t.d. w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu, prezentuje natomiast stanowisko odpowiadające przedstawionemu w wyrokach NSA: z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 233/09, z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 291/09 i II GSK 298/09 i z dnia 26 stycznia 2010 r. o sygn. akt II GSK 337/09. Ustawodawca w art. 14 ust. 1 u.t.d. nakłada na przewoźników drogowych obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, które zgodnie z art. 8 u.t.d. są przedstawiane lub dołączane do wniosku o udzielenie licencji, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Obowiązek ten dotyczy, między innymi, wskazanych w art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d. danych indywidualnie określających pojazdy stanowiące przedmiot działalności w zakresie transportu drogowego. Jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d.). Po przeprowadzeniu postępowania jurysdykcyjnego wszczętego wskutek złożenia takiego wniosku, właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 1 u.t.d. wydaje decyzję, którą zmienia treść licencji lub odmawia zmiany. Przedstawione regulacje odnoszą się do wszystkich rodzajów licencjonowanej działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Skutki naruszenia określonego w art. 14 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d. obowiązku odnoszone do kształtu uprawnień wynikających z licencji są jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienne. W przypadku, gdy przedsiębiorca wykonujący krajowy lub międzynarodowy transport drogowy zaniedba przedstawienia w ustawowo określonym terminie danych dotyczących pojazdów, innych niż wymienione w wykazie dołączonym do wniosku o udzielenie licencji, wynikające z licencji uprawnienia, których istoty nie stanowi dopuszczalność wykonywania przewozów indywidualnie oznaczonymi pojazdami, nie jest wyłączona dopuszczalność wykonywania transportu drogowego nieobjętym wykazem pojazdem. Przedsiębiorca w takiej sytuacji wykonuje transport drogowy na podstawie wymaganej licencji, natomiast narusza obowiązek określony w art. 14 u.t.d., co może być przyczyną nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w zw. z lp. 1.2. załącznika do u.t.d., a ewentualnie cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. Wskazać należy ponadto, że w przypadku wykonywania wszystkich rodzajów transportu drogowego mogą wystąpić także takie stany faktyczne, które uzasadniałyby zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d. poprzez cofnięcie licencji z powodu rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa. Istota uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest ściśle powiązana z stanowiącym przedmiot uprawnień indywidualnie określonym pojazdem. W przypadkach, gdy licencjobiorca wykonuje przewozy innym, niż wymieniony w licencji, pojazdem, to prowadzi działalność, której nie obejmuje wyłączony licencją ustawowy zakaz swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Do chwili zgodnej z wnioskiem zmiany treści licencji, uprawnienie przedsiębiorcy pozostaje w niezmienionym kształcie. Podmiot wykonujący transport drogowy taksówką uprawniony jest nadal jedynie do wykonywania przewozów taksówką opisaną w licencji. Strona wnosząca skargę kasacyjną prezentuje stanowisko mogące prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca uprawniony z licencji do wykonywania transportu drogowego oznaczoną co do tożsamości taksówką, który zamierza prowadzić działalność używając innego pojazdu, obowiązany jest wystąpić o wydanie nowej, odrębnej licencji, względnie, że pierwotnie udzielona licencja staje się bezprzedmiotowa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych sugestii. Źródłem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotem jest przedsiębiorca podejmujący i wykonujący transport drogowy taksówką jest cała grupa przepisów prawa materialnego. Obok wymienionych, takim źródłem jest art. 5 ust. 2 u.t.d., zgodnie z którym licencji udziela się na okres nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, przy czym jako jedyne kryterium ustawowe, od którego zależne jest określenie okresu udzielenia licencji, ustawodawca wymienia zakres żądania przedsiębiorcy. Wynika z tego, że ustawodawca zakłada dopuszczalność udzielenia licencji na okres nawet dłuższy niż technicznie możliwy czas eksploatacji pojazdu, a tym bardziej niż odpowiadający zapewnieniu odpowiedniego poziomu świadczonych usług wymienionym w licencji pojazdem. Założenie to odpowiada przyjęciu dopuszczalności modyfikacji w obrębie tego samego stosunku administracyjnoprawnego, w zakresie będącego jego przedmiotem pojazdu Jak już wspomniano, w art. 14 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 u.t.d. przewidziano mechanizm zmiany treści licencji. Określony w u.t.d. tryb zmiany treści licencji jest całkowicie odrębny od trybów nadzwyczajnych regulowanych w art. 154 i 155 k.p.a., wobec czego brak podstaw, by traktować postępowanie w przedmiocie zmiany treści licencji jako prowadzone w nowej sprawie administracyjnej, względnie by uznawać brak tożsamości przedmiotowej jako przeszkodę do zmiany treści licencji. Po zmianie treści licencji w obrocie pozostaje decyzja o jej udzieleniu. Zmiany dotyczą elementów służących zindywidualizowaniu pojazdu stanowiącego przedmiot uprawnienia. Tryb dopuszczalnych, dokonywanych w formie decyzji, zmian służy konkretyzacji jednego stosunku administracyjnoprawnego, z istoty obejmującego możliwość modyfikacji w zakresie przedmiotowym, dotyczącym indywidualnie określonego pojazdu, za pomocą którego dopuszczalne jest wykonywanie uprawnień z licencji. W konsekwencji, postępowania w przedmiocie udzielenia i zmiany treści licencji prowadzone są w jednej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, w ramach której zapadają, po przeprowadzeniu postępowań, różne decyzje. Dopiero licencja o zmienionej treści jest wymaganą licencją, której brak stanowi przyczynę nałożenia kary pieniężnej w przypadku wykonywania transportu drogowego taksówką inną niż wymieniona w licencji o pierwotnej treści. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie były skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zachodziły natomiast naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części uchylającej wydane w sprawie decyzje administracyjne w odniesieniu do kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji i w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Ryszarda Trześniowskiego. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w związku z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz.1349) orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.