II SA/Gl 1186/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta Ł. orzekający w sprawie jako organ I instancji, nakazał A. i R. K. oraz E. K. - S. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenów o łącznej powierzchni ok. [...] m² w obrębie działki nr [...] oraz o powierzchni [...] m² w obrębie działki nr [...] położonych przy ul. [...] w Ł. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u. p. z. p.), oraz art. 15 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że na terenie wymienionych w sentencji działek prowadzona jest [...] działalność gospodarcza z wykorzystaniem [...]. Działki te zostały ogrodzone i wykonano na nich parking z kostki betonowej oraz zmontowano namiot foliowy służący jako zaplecze naprawczo-magazynowe dla obsługi [...]. Przedmiotowy parking znajduje się w odległości kilkudziesięciu metrów od domów jednorodzinnych ([...],[...] i [...] m) oraz od budynku wielorodzinnego ([...] m). Jednocześnie Burmistrz Ł. wskazał, że takie zagospodarowanie terenu narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym obszar obu działek wchodzi w skład terenów oznaczonych symbolem "RZ – tereny łąk". Odwołanie od opisanej decyzji wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. R. K. kwestionując ustalenia organu I instancji Podkreślił w szczególności, że sposób zagospodarowania przez niego obu działek nie narusza ustaleń planu miejscowego, a teren obu działek znajduje się w 50 metrowej strefie ochronnej cmentarza. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] SKO w K. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na tę decyzję wnieśli E. K.- S. i R. K. Sprawa ta zawisła przed WSA w Gliwicach pod sygnaturą akt II SA/Gl 953/08. W następstwie tej skargi decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.), Kolegium uchyliło wydaną przez siebie wcześniejszą decyzję , a także uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta Ł. i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazało, że w świetle zarzutów skargi oraz w związku z krystalizacją w doktrynie i orzecznictwie poglądów dotyczących stosowania art. 59 u.p.z.p. zmieniło swoje poprzednie stanowisko. Doszło ono do wniosku, że przepis art. 59 u.p.z.p. ma bowiem zastosowanie tylko w przypadku braku planu miejscowego. Z treści ust. 2 i ust. 3 tego przepisu wynika, że zobowiązać inwestora do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu można wyłącznie w sytuacji, gdy nie uzyska on decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Każda decyzja o warunkach zabudowy, a więc i taka do której zastosowanie ma art. 59 ust. 2 u.p.z.p., może zostać tymczasem wydana wyłącznie w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, jeżeli teren jest objęty zapisami planu miejscowego, to brak jest możliwości wydania dla niego decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym nie można też nakładać na inwestora sankcji w związku z nieuzyskaniem przez niego takiej decyzji. W tym stanie rzeczy zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Skargę na tę wydaną w ramach autokontroli decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina Ł. reprezentowana przez Burmistrza tego miasta. W skardze wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Wskazała, że Burmistrz Miasta Ł. wydając decyzję z dnia [...] r. miał na względzie przepisy art. 59 ust. 2 i ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami każda zmiana zagospodarowania terenu, o ile nie wymaga pozwolenia na budowę, może zostać zrealizowana pod warunkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor, który zmienił przeznaczenie działek niezgodnie z obowiązującym planem decyzji takiej nie posiada, a zatem należało w stosunku do niego zastosować sankcję przewidzianą w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. W ocenie Gminy decyzja SKO wydana w ramach autokontroli oparta została na błędnej wykładni art. 59 u.p.z.p. W jej ocenie przepis ten przewiduje dwa przypadki zmiany zagospodarowania terenu: pierwszy, gdy brak jest planu miejscowego (ust. 1) i drugi, gdy w gminie obowiązuje plan miejscowy, a inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę (ust. 2). Zdaniem skarżącej przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. ma wobec tego zastosowanie do każdej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, a więc także do zmiany zagospodarowania terenu, która nie dotyczy żadnych robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Gmina stwierdziła także, że z literalnego brzmienia art. 59 ust 2 i ust. 3 nie wynika, aby zastosowanie sankcji polegającej na wydaniu nakazu przywrócenia stanu poprzedniego mogło mieć miejsce wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej odrzucenie . Wskazało, że przedmiotowa skarga jest w istocie skargą organu, który wydał zaskarżoną decyzję w I instancji. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem należy przyjąć, że organ administracji publicznej, ktory wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie. Organ ten nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi, a zatem nie ma legitymacji skargowej, co powinno skutkować odrzuceniem skargi. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, [w:] LEX nr 171164 oraz postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 września 2005 r., I SA/Wa 1432/04, [w:] LEX nr 192934. Uczestnicy postępowania E. K.-S. i R. K. zastępowani przez radcę prawnego J. W. wnieśli o oddalenie skargi Gminy Ł. Uzasadniając swoje stanowisko wskazali, że bezspornym jest, że na terenie obejmującym działki nr [...] oraz nr [...] obowiązuje plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] r. Tym samym decyzja Burmistrza Miasta Ł. została wydana z naruszeniem art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i jako taka podległa uchyleniu, a dalsze postępowanie w tym trybie wobec braku materialnoprawnych podstaw do jego kontynuacji było bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek Sąd nie podzielił w wszystkich argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę w szczególności zaś uznał, że skarga Gminy Ł. powinna zostać oddalona, a nie odrzucona. O tym czy wnoszący skargę ma interes prawny sąd może zdecydować bowiem dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi. Stwierdzenie zaś braku interesu prawnego uzasadniającego wniesienie skargi powoduje oddalenie skargi wyrokiem, nie zaś jej odrzucenie w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Rozważając legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez Gminę Ł. miał należało w pierwszym rzędzie ustalić czy z uwagi na okoliczność, że Burmistrz Miasta Ł. będący organem skarżącej kierującym jej bieżącymi sprawami oraz reprezentującym ją na zewnątrz (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ) - mógł skutecznie wnieść w jej imieniu skargę, skoro w kontrolowanej sprawie orzekał w I instancji jako organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc Sąd musiał zważyć, włączenie przez ustawodawcę wójta /burmistrza albo prezydenta miasta/ do systemu organów administracji publicznej uprawnionych do wydania decyzji w trybie w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. pozbawia gminę reprezentowaną przez ten organ uprawnień procesowych związanych z prawem wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Zwolennicy poglądu odmawiającego w takiej sytuacji podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego podnoszą, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Przytoczone wyżej stanowisko dobitnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku powołanym przez SKO wskazując, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego". Gmina – jako osoba prawna – może być stroną tego postępowania i wówczas organ ją reprezentujący będzie bronił jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. "Ustawa może jednak organowi samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on <> interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej /... / wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego". Dalej idące stanowisko opowiadające się za odrzuceniem w takiej sytuacji skargi zajęte zostało w postanowieniach NSA z dnia 1 września 2005 r. I OSK 788/05 [w:] Casus z 2006 r. nr 1, poz. 1 i 24 maja 2006 r. II FSK 818/05 [w:] LEX Nr 274863. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00 [w:]OSP z 2002 r. nr 10, poz. 133. przedstawił jednak odmienny pogląd. Zgodził się on, że organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego "nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a." Stwierdził jednak, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi może być gmina posiadająca interes prawny we wniesieniu takiej skargi, mimo że decyzję w I instancji wydał wójt tej gminy. Podążając za poglądem Sądu Najwyższego skład orzekający zbadał czy gmina miejska Ł. reprezentowana przez jej Burmistrza miała interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. domagania się zbadania przez sąd administracyjny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Zgodnie z przywołanym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego (indywidualnego), nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego (por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004 s. 416). Powyższe zaś oznacza, że zaskarżone przez wnoszącą skargę rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć jej interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego. W tej sytuacji wydaje się, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia posiada odróżnienie praw i obowiązków gminy w ramach jej działania w sferze imperium oraz sferze dominium. W zakresie odnoszącym się do pierwszej sfery funkcjonowania gminy należy postrzegać jej działanie jako podmiotu realizującego prawa i obowiązki określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustawy, które są związane z wykonywaniem zadań publicznych (art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a to zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz innych zadań publicznych wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa (zadania z zakresu administracji rządowej). W tym charakterze gmina działa więc jako imperium poprzez podejmowanie czynności, których wykonywanie łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela. Od wskazanych zadań odróżnić należy zadania gminy pobawione charakteru władczego, które wykonuje ona w ramach dominium występując w stosunkach cywilnoprawnych wynikających z przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych na równi z innymi podmiotami prawnymi (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Jak się wydaje gmina może ubiegać się o udzielenie jej ochrony sądowej, w tym także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy dotyczy to wykonywania przez nią zadań publicznych w sferze dominium, natomiast nie może domagać się udzielenia jej takiej ochrony w sytuacji gdy działa w sferze imperium, poza przypadkiem przewidzianym w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi Gmina Ł. nie odniosła się w żaden sposób do kwestii związanej z jej legitymacją skargową. W tej sytuacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 listopada 2008 r. skarżąca została wezwana do określenia jej interesu prawnego naruszonego zaskarżonym aktem W odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z dnia 11 grudnia 2008 r. Gmina podała, że jest właścicielem działek gruntowych nr [...],[...],[...],[...] i [...] sąsiadujących z terenem działek nr [...] i [...], których dotyczyły zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia. Zgodnie z dołączonymi do pisma wypisami z ewidencji gruntów, wszystkie te działki stanowią użytek drogowy. W przedmiotowym piśmie procesowym skarżąca, powołując się na zatwierdzony przez Starostę M. projekt organizacji ruchu dla dróg gminnych Gminy Miejskiej Ł., wskazała także, że na drodze gminnej biegnącej działką nr [...] obowiązuje zakaz wjazdu dla pojazdów o tonażu pow. [...] tony., który to zakaz jest nagminnie łamany przez samochody ciężarowe uczestnika postępowania R. K. Zdaniem Sądu wskazane przez Gminę Ł. okoliczności dowodzą, że posiadała ona co najwyżej interes faktyczny w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji. W szczególności, zdaniem składu orzekającego, skarżąca nie mogła wywieść swojego interesu prawnego z faktu nierespektowania przez właścicieli działek nr [...] i nr [...], przygotowanego przez jej Burmistrza i następnie zatwierdzonego przez Starostę projektu organizacji ruchu na drogach gminnych. Gmina Ł. nie wskazała także na czym polegać by miało naruszenie jej interesu prawnego jako właściciela nieruchomości drogowych działaniami podejmowanymi przez właścicieli nieruchomości nr [...] i [...]. Oczywiste jest wreszcie, że Gmina nie mogła skutecznie oprzeć legitymacji do wniesienia skargi tylko na żądaniu zbadania czy w sprawie doszło do naruszenia ustaleń planu miejscowego uchwalonego przez jej organ stanowiący. Domaganie się respektowania przez mieszkańców gminy przepisów prawa miejscowego mieści się bowiem z cała pewnością w sferze jej imperium. Gmina Ł. nie miała zatem interesu prawnego w domaganiu się na drodze postępowania sądowoadministracyjnego kontroli zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego. Stwierdzenie zaś, że skarżący nie ma w sprawie interesu prawnego, zgodnie z linią orzeczniczą utrwaloną jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.) powoduje taki skutek, że skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/2000 [w:] OSP z 2001 r. Nr 6, poz. 86 i postanowienie NSA z dnia 6 października 2006 r., II FSK 1250/05, [w:] LEX nr 280389). W tym stanie rzeczy skarga Gminy Ł. podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 P.p.s.a.