II SA/Wa 1304/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta W. w sprawie powołania Zarządu Dzielnicy P. miasta W. - oddala skargę - Miasto W., reprezentowane przez Prezydenta m. W., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta m. W. z dnia 27 kwietnia 2007 r., nr [...] w sprawie powołania Zarządu Dzielnicy P. m. W. Zaskarżonym rozstrzygnięciem, wydanym na podstawie art. 91 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta m. W. z dnia 27 kwietnia 2007 r. powołującego Zarząd Dzielnicy P. m. W. w składzie: J. M. K. – Burmistrz Dzielnicy, A. B. – z-ca Burmistrza, J. S. – z-ca Burmistrza. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzorczy podniósł, iż przedmiotowym zarządzeniem, wydanym w oparciu o przepis art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Prezydent m. W. powołał Zarząd Dzielnicy P. m. W. W tym samym dniu, tj. 27 kwietnia 2007 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił Radę m. W. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności 22 uchwał tej Rady podjętych w dniu 26 kwietnia 2007 r., które stwierdzały nieważność uchwał Rady Dzielnicy P., dotyczących m.in. wyboru członków Zarządu Dzielnicy P. oraz wstrzymał ich wykonanie. Następnie w dniu 4 maja 2007 r. organ nadzoru, działając na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność ww. 22 uchwał Rady m. W. Zgodnie z art. 92 tej ustawy stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwał wstrzymało ich wykonanie z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, które nastąpiło w dniu 4 maja 2007 r. Organ nadzorczy stwierdził, iż w zaistniałych okolicznościach dotychczasowy Zarząd Dzielnicy P. był uprawniony do działania do czasu wzruszenia przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, bowiem nie zaistniały w podanym stanie faktycznym przesłanki z art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy uprawniające Prezydenta m. W. do powołania nowego zarządu dzielnicy. Według oceny organu nadzoru Zarząd Dzielnicy P. został wybrany przez Radę Dzielnicy zgodnie z obowiązującym prawem. W skardze wniesionej do Sądu zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Mazowieckiego zarzucono jego wydanie z: 1. rażącym naruszeniem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że objęte kontrolą nadzorcza zarządzenie Prezydenta m. W. jest sprzeczne z prawem i nie wykazanie przez organ nadzoru, że narusza ono prawo w sposób istotny, 2. rażącym naruszeniem art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem nie wykazano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż przedmiotowe zarządzenie Prezydenta m. W. zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa materialnego, 3. rażącym naruszeniem art. 110 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, polegającym na błędnym uznaniu przez organ nadzoru, że zarządzenie Prezydenta m. W. zostało wydane po doręczeniu przez Wojewodę Mazowieckiego zawiadomienia do Rady m. W. o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz o wstrzymaniu wykonania uchwał podjętych w dniu 26 kwietnia 2007 r., podczas gdy zarządzenie Prezydenta m. W. z dnia 27 kwietnia 2007 r. zostało wydane przed otrzymaniem przedmiotowego zawiadomienia, 4. rażącym naruszeniem art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, poprzez uznanie przez organ nadzoru, że w dniu wydania spornego zarządzenia nie zachodziły przesłanki uprawniające Prezydenta m. W. do powołania zarządu dzielnicy, podczas gdy wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwał Rady Dzielnicy P. dotyczących wyboru członków Zarządu Dzielnicy doprowadziło do stanu, w którym zarząd dzielnicy nie został wybrany, a więc do ziszczenia się hipotezy z art. 10 ust. 4 "ustawy warszawskiej", 5. rażącym naruszeniem art. 85 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 91 tej ustawy, poprzez wskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym, że dotychczasowy Zarząd Dzielnicy P. jest uprawniony do działania, do czasu wzruszenia przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, co wykracza poza ustawowe kompetencje organu nadzoru. Niezależnie od podanych zarzutów Prezydent m. W. podniósł, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego podjęte w dniu [...] maja 2007 r. stało się bezprzedmiotowe, gdyż w dniu 22 maja 2007 r. Zarząd Dzielnicy P. m. W. został odwołany uchwałą Rady Dzielnicy P. m. W. z dnia 22 maja 2007 r., nr V/35/07 w sprawie odwołania Burmistrza Dzielnicy P. m. W. – J. K. Spowodowało to, iż dniu [...] maja 2007 r. brak było podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze przedstawione zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie w całości oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewoda podkreślił, że Prezydent m. W. wydał w dniu 27 kwietnia 2007 r. zarządzenie z naruszeniem prawa, bowiem w chwili jego wydania zostało już doręczone Radzie m. W. zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, które jednocześnie wstrzymało wykonanie 22 uchwał z dnia 26 kwietnia 2007 r., dotyczących m.in. wyboru członków Zarządu Dzielnicy P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy podnieść, że organ nadzoru wydający rozstrzygniecie nadzorcze, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania aktu organu gminy (uchwały, zarządzenia). W glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 854/03, publik. ST 2005/7-8/125 – t.3. wrażono pogląd, że: "Tylko uchylenie przez organ gminy aktu z mocą ex tunc, od chwili jego podjęcia czyni bezprzedmiotowym wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Przyjęcie przeciwnego punktu widzenia mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której organ gminy faktycznie uniemożliwiłby wyeliminowanie z obrotu prawnego skutków prawnych niezgodnych z prawem własnego aktu, poprzez jego uchylenie z mocą ex nunc, czego nie da się pogodzić z istotą nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego". W związku z powyższym, za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący bezprzedmiotowości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r., z uwagi na wydanie w dniu 22 maja 2007 r. przez Radę Dzielnicy P. m. W. uchwały o odwołaniu Burmistrza Dzielnicy P. m. W. powołanego spornym zarządzeniem Prezydenta m. W. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W świetle powyższego przepisu, rozstrzygnięcie nadzorcze jest orzeczeniem organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 1060/00, publik. OwSS 2000/4/100). Podlegające kontroli nadzorczej Wojewody Mazowieckiego zarządzenie Prezydenta m. W. z dnia 27 kwietnia 2007 r. zostało wydane w oparciu o przepis art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), który stanowi, iż jeżeli w ciągu 30 dni od dnia pierwszego posiedzenia rady dzielnicy zarząd dzielnicy nie zostanie wybrany, Prezydent m. W. nie później niż w ciągu 14 dni powołuje zarząd dzielnicy, w tym burmistrza dzielnicy. Podstawę do wydania powyższego zarządzenia stanowiło podjęcie przez Radę m. W. w dniu 26 kwietnia 2007 r. uchwał: 1) nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy P. m. W. z dnia 27 grudnia 2006 r., nr [...] w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy P. m. W., 2) nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy P. m. W. z dnia 27 grudnia 2006 r., nr [...] w sprawie wyboru z-cy Burmistrza Dzielnicy P. m. W., 3) nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Dzielnicy P. m. W. z dnia 27 grudnia 2006 r., nr [...] w sprawie wyboru z-cy Burmistrza Dzielnicy P. m. W. Zasadniczą kwestią dla oceny prawidłowości ww. zarządzenia Prezydenta m. W. stało się zatem ustalenie, czy wymienione uchwały Rady m. W. z dnia 26 kwietnia 2007 r. zostały podjęte zgodnie z prawem i czy wywoływały stan uzasadniający zastosowanie przez organ gminny trybu przewidzianego w art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Nie jest sporne pomiędzy stronami, że w dniu wydania przez Prezydenta m. W. zarządzenia o powołaniu trzyosobowego Zarządu Dzielnicy P. m. W., Wojewoda Mazowiecki zawiadomił Radę m. W. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności 22 uchwał tej Rady z dnia 26 kwietnia 2007 r. i wstrzymał ich wykonanie oraz rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 maja 2007 r., nr [...] stwierdził nieważność przedmiotowych uchwał. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, jak i prawidłowość podjętych w dniu 26 kwietnia 2007 r. uchwał Rady m. W., stały się przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod kątem ich zgodności z prawem. Wyrokiem z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1100/07 Sąd oddalił skargę wniesioną przez Miasto W. na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 4 maja 2007 r., albowiem stwierdził, iż Rada m. W. nie jest uprawniona na gruncie ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy do podejmowania aktów nadzoru nad działalnością rad dzielnic m. W. W tym zakresie – wobec braku uregulowań szczególnych w "ustawie warszawskiej" podmiotami legitymowanymi do sprawowania nadzoru nad działalnością organów dzielnic są, w świetle art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że Rada m. W., nie będąc na podstawie obowiązujących przepisów podmiotem uprawnionym do stwierdzenia nieważności uchwał rady dzielnicy, nie mogła skutecznie wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc uchwał Rady Dzielnicy P. m. W. powołujących Burmistrza tejże dzielnicy i jego zastępców. Wobec tego, za prawidłowe w niniejszej sprawie należy uznać wszczęcie przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 27 kwietnia 2007 r. postępowania nadzorczego i wstrzymanie wykonania przedmiotowych uchwał. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy kwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy jest to takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Skoro Rada m. W. nie posiadała legitymacji do kwestionowania uchwał Rady Dzielnicy P. m. W., to nie można zaakceptować poglądu zaprezentowanego w skardze, iż zaistniały podstawy do wydania przez Prezydenta m. W. na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy zakwestionowanego zarządzenia. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż naruszenie powołanego przepisu przez organ gminny nosi cechy naruszenia istotnego, co uzasadniało wszczęcie postępowania nadzorczego i stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta m.st. W. Wprawdzie zasadnie strona skarżąca podniosła ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, to jednak wada w tym zakresie nie rzutuje na prawidłowość samego orzeczenia. W tym stanie rzeczy skarga nie mogła być uwzględniona i Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).