I SA/Wa 239/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] postanawia: odrzucić skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o odmowie przyznania M. C., R. C., M. C., K. C., T. C., A. B., E. Y. i M. P. odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...]. Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi, gdyż wydał w sprawie decyzję w I instancji. Na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. pełnomocnik skarżącego - radca prawny D. S. poparła skargę i oświadczyła, iż skargę złożyła w imieniu Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Podstawowym zagadnieniem występującym przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy jest ustalenie uprawnień organu I instancji w zakresie odnoszącym się do możliwości zaskarżenia orzeczeń wydanych przez organ odwoławczy. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a na podstawie § 2 tegoż przepisu skargę może wnieść także inny podmiot, któremu ustawy przyznają takie prawo. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych. Pogląd ten został m.in. wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r. (sygn. SA/Wr 990/90, ONSA z 1990 r., z. 4, poz. 7). Nie można mówić o interesie prawnym organu administracji I instancji do kwestionowania przed sądem administracyjnym orzeczeń organu odwoławczego. Organ administracji, powołany do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej – niezależnie czy wyposażenie w to uprawnienie nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia - w ogóle nie może być równocześnie podmiotem posiadającym własny interes prawny w prowadzonym przez siebie postępowaniu. W przypadku, gdy organ np. gminy występował w danej sprawie jako organ wydający decyzję administracyjną w I instancji, gmina ta traci uprawnienie do występowania w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym w charakterze strony. Podobna sytuacja dotyczy starosty wydającego jako organ I instancji decyzję administracyjną, który równocześnie w tym samym postępowaniu nie może reprezentować interesu prawnego Skarbu Państwa. Wykonywanie władztwa administracyjnego (imperium) następuje bowiem kosztem ograniczenia uprawnień tego podmiotu w sferze ochrony interesu prawnego (dominium). Przyjęcie odmiennej wykładni musiałoby skutkować wyłączeniem się danego organu administracji publicznej (art. 25 § 1 i 26 § 2 kpa) w przypadkach, w których rozpatrywana sprawa dotyczyłaby interesu reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego lub mienia Skarbu Państwa, w stosunku do którego wykonuje uprawnienia właścicielskie, zgodnie z zasadą "ne quis iudex in propria causa" (Nikt nie jest odpowiednim sędzią we własnej sprawie). Jeżeli organ nie skorzysta z takiej możliwości, to zostaje pozbawiony możliwości wnoszenia środków zaskarżenia w przypadku, gdy dotyczyłyby one decyzji lub postanowienia wydanych przez ten organ. Powyższy pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 800/99, niepubl., uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17, uchwała NSA 19 maja 2003 sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, niepubl., postanowienie NSA z 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1382/04, postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 368/06, niepubl., postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1555/04, niepubl., postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1602/07, niepubl.). Nie można bowiem uznać za prawidłowe stanowiska, że Prezydent W. działający jako starosta może w jednym postępowaniu, w zależności od etapu załatwiania sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym zaś razem strony postępowania. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie nadawałoby temu organowi takie właśnie dwojakie uprawnienia. Uprawnień takich nie przewidują przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (postanowienie NSA z dnia 14 października 2005 r. sygn. akt I OSK 580/05, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 67/09, niepubl.). Zgodnie również z przyjętym orzecznictwem sądowym i poglądami utrwalonymi w literaturze przedmiotu (M. Jaśkowska, A. Wróbel "KPA – Komentarz", Wydawnictwo Zakamycze, 2000 r. komentarz do art. 29 kpa), nie jest spornym, że stronami postępowania administracyjnego nie mogą być te organy administracji publicznej, które w tym postępowaniu wydały decyzję administracyjną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1982 r. sygn. akt SA/Gd 165/82, ONSA z 1982 r., nr 1, poz.49), w którym przyjęto, że: "Stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który w sprawie został powołany na mocy przepisów prawa do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wtedy, gdy organem tym nie jest organ administracji państwowej (art. 1 § 2 pkt 1 kpa)". Organ I instancji, nawet jeżeli nie zgadza się z decyzją kasacyjną organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia odwołania (w tym wypadku Wojewody), nie uzyskuje przymiotu strony postępowania. Inaczej mówiąc - organ ten nie staje się stroną nowego postępowania związanego z wydaniem decyzji odwoławczej w trybie art. 138 kpa, jako że postępowanie odwoławcze jest dalszą częścią postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie strony lub z urzędu przed organem I instancji, w którym status strony posiadają wyłącznie osoby wskazane w art. 28 i 29 kpa (a do których nie może być zaliczony organ I instancji). W niniejszej sprawie oznacza to, że skoro Prezydent W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydając decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] stycznia 2009 r. działał jako organ I instancji, to nie ma on legitymacji procesowej strony i nie jest podmiotem uprawnionym do występowania ze skargą do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł, jak w sentencji.