IV SA/Gl 766/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych stwierdza nieważność § 3 i § 6 zaskarżonej uchwały oraz określa, że w tym zakresie nie może być ona wykonywana, a w pozostałej części skargę oddala Rada Miejska w C. Uchwałą Nr [...], z dnia [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) ustaliła stawkę żywieniową i opłatę stałą w przedszkolach prowadzonych przez gminę C., jak również zasady zwalniania z tych opłat. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powołaną uchwałę, w której domagał się stwierdzenia jej nieważności. Wskazał, iż z dniem 1 stycznia 2008 r. zaczął obowiązywać art. 67a ustawy o systemie oświaty, dotyczący organizacji i funkcjonowania szkolnych stołówek. W ocenie organu z wykładni systemowej ustawy o systemie oświaty, w szczególności z jej art. 3 pkt 1, który stanowi, że ilekroć w przepisach ustawy o systemie oświaty jest mowa bez bliższego określenia o szkole, to należy przez to rozumieć także przedszkole, co wynika z faktu, iż od momentu wejścia w życie art. 67a ustawy o systemie oświaty jego treść należy uwzględnić przy stosowaniu przepisu ogólnego, jakim jest art. 14 ust. 5 tej samej ustawy. Z tego powodu z zakresu opłat za świadczenie usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, ustalanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, należy wyłączyć opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce przedszkolnej, gdyż te winny być ustalane przez organ prowadzący szkołę na podstawie delegacji z art. 67a ust. 2 tej samej ustawy. Zdaniem Wojewody, w tym zakresie pod pojęciem organu prowadzącego szkołę należy rozumieć organ wykonawczy gminy. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie ustalenie zasad odpłatności za korzystanie z posiłków w przedszkolu oraz zwalniania od tych opłat i stosowanie ulg winno zostać dokonane w drodze zarządzenia organu wykonawczego - Burmistrza Miasta C., a nie uchwały Rady Miejskiej w C. Tym samym niedopuszczalnym było określenie przez tą Radę zasad stosowania ulg i zwalniania od opłat oraz upoważnienie dyrektora przedszkola do podejmowania decyzji w sprawie zastosowani ulg i zwolnień. Nadto organ podniósł, że zaskarżona uchwała ustalając opłatę za posiłki ujęła w niej m.in. koszt przygotowania posiłku (§ 3), co jest sprzeczne z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a treść § 1 ust. 1 uchwały powtarza regulację ustawową zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Nie podzielił stanowiska Wojewody, iż art. 67a ustawy o systemie oświaty dotyczy również przedszkoli uznając, że przyjęta metoda interpretacji polegająca na prostej podmianie słów "szkoły" na "przedszkole" może prowadzić do licznych absurdów. Zaakcentował, że art. 67a o systemie oświaty używa określenia stołówka szkolna, natomiast żaden przepis nie normuje istnienia stołówek przedszkolnych, a jedyną podstawą prawną do ustalenia opłat za wyżywienie dzieci w przedszkolach stanowi art. 14 ust. 5 tej samej ustawy. Wywiódł, że w przypadku uznania prawidłowości zastosowania do przedszkoli art. 67a ustawy o systemie oświaty nie oznacza braku kompetencji Rady Miejskiej w C. do ustalenia zasad korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat za posiłki. Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadził domniemanie kompetencji rady gminy, którą należy wziąć pod uwagę, gdyż z treści art. 67a ustawy o systemie oświaty nie wynika ani wyraźne upoważnienie wójta do dokonania określonych w nim czynności ani też na takie upoważnienie nie wskazuje charakter tych czynności. Organ nie zgodził się również z tezą skarżącego, że uznanie organu wykonawczego za organ prowadzący szkołę, w znaczeniu, w jakim posługuje się nim art. 67 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, oznacza w konsekwencji, z uwagi na reguły wykładni systemowej, że organem prowadzącym szkołę będzie organ wykonawczy gminy także w przypadku art. 67a ust. 2, bowiem w obrębie jednego artykułu pojęcie organu prowadzącego szkołę powinno mieć to samo znaczenie. W ocenie organu powtórzenie w uchwale treści art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty było niedopuszczalne, co jednak nie może skutkować jej nieważnością. Nie zawsze bowiem takich sytuacji można uniknąć w uchwałach, które regulują pewną kwestię częściowo, zaś zasady winny być uregulowane kompleksowo, tak aby ich adresat mógł precyzyjnie ustalić jakie prawa i obowiązki posiada. W piśmie z dnia [...] Burmistrz Miasta C. przesłał uzasadnienie do zakwestionowanej uchwały i wyjaśnił, że zawarta w niej kalkulacja opłaty stałej oparta została na prognozowanych kosztach przygotowania posiłków w przedszkolach prowadzonych przez Gminę C., do których wliczono wydatki osobowe kucharek, pomocy kuchennych i intendentów oraz wydatki rzeczowe w postaci opłaty: za media (woda, gaz, energia elektryczna), wyposażenie kuchni, naprawa i zakup sprzętu kuchennego, konserwacja dźwigów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Podstawę prawną do badania przez sądy administracyjne zgodności z ustawami aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie jego lub jej nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przechodząc do rozważań w zakresie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu, poprzedzić je należy kilkoma uwagami natury ogólnej. Artykuł 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm) stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 7 ust. 1 tej samej ustawy określa, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy ochrony zdrowia i edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 5 i 8 ustawy o samorządzie gminnym), a więc dotyczą również przedszkoli publicznych. W ocenie Sądu wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie gminy, nie jest tożsame z wyposażeniem organu wykonawczego tej gminy, do określenia formy realizacji takiego zadania. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji. Sąd podziela stanowisko wyrażone w judykaturze, że nie można utożsamiać ze sobą norm o zadaniach i norm określających kompetencje do działań władczych (por. tezę wyroku WSA w Krakowie z 19.07.2005 r. III SA/Kr 318/05 z aprob. glosą Ł. Strutyńskiego, Samorząd Terytorialny nr 9/2006, s. 64). Trafnie zatem skarżący wskazuje na konieczność rozróżnienia kompetencji między organami gminy. W literaturze podkreśla się, że organ administracyjny nie może swoich kompetencji przekroczyć, wchodzić w cudze, przejmować kompetencji od innych, zrzec się lub ograniczyć te kompetencje (por. J. Niczyporuk, Kompetencja administracyjna, Annales Universitatis Mariae Curie - Skłodowska, Lublin-Polonia, vol. XLVI, sectio G, 1999, s.139). To wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Do zadań wójta należy wykonywanie uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa, w tym m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym oraz wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje także prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, które wynika z ustawy o samorządzie gminnym oraz ustaw szczególnych (por. ust. 2 i 3 tego samego przepisu). Stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o systemie oświaty, między innymi zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi należy do zadań własnych gmin. W punkcie wyjścia rozważań nad tym zagadnieniem należy przed wszystkim ustalić zakres prawnych obowiązków gminy związanych z prowadzeniem przedszkoli. Wymaga to sprecyzowania zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i wynikającego z niego zakresu obowiązków gminy względem przedszkola. Zgodnie z powołanym przepisem opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W przedmiotowej sprawie spór między organami administracji publicznej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy podstawą ustalania miesięcznych opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę C. stanowi art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, czy też art. 67a ust. 3 tej samej ustawy. Zdaniem Gminy w przypadku przedszkoli znajduje zastosowanie przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, z wyłączeniem art. 67 a ust. 3 tej ustawy, który odnosi się wyłącznie do stołówek szkolnych. Natomiast, zdaniem organu nadzoru, organem upoważnionym do ustalania opłat za posiłki w przedszkolu jest organ wykonawczy gminy, a nie rada gminy. Przystępując do analizy tego problemu należy zwrócić uwagę na treść art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkola. Wskazany przepis zawiera definicję legalną określającą znaczenie słowa "szkoła" poprzez nakazanie jego związania ze słowem "przedszkole" i odnosi się w takim samym stopniu do art. 67a tej samej ustawy, jak i do pozostałych przepisów tej samej ustawy, gdzie mowa jest o szkole. Nie ma znaczenia w tym miejscu posługiwanie się przez ustawodawcę w art. 67a ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty pojęciem "stołówka szkolna". Skoro bowiem jako szkołę należy rozumieć również przedszkole oczywistym jest, że jako stołówkę szkolną należy rozumieć też stołówkę przedszkolną. Użycie w art. 67a ust. 1 ustawy o systemie oświaty sformułowania szkoła wymagało wprowadzenia przez ustawodawcę w jego kolejnych ustępach terminu "stołówka szkolna". Odpowiednie stosowanie definicji z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w swej logicznej konsekwencji nakazuje rozumienie jako uczniów również przedszkolaków. Takiej interpretacji nie stoi na przeszkodzie definicja legalna zawarta w art. 3 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, która wyjaśnia pojęcie ucznia, przez którego należy rozumieć słuchacza i wychowanka. Dziecko uczęszczające do przedszkola jest jego wychowankiem, ponieważ z zasady przedszkola pełnią funkcje opiekuńcze i wychowawcze. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest posługiwanie się przez ustawodawcę w obrębie ustawy o systemie oświaty sformułowaniami typu: wychowanie przedszkolne, formy wychowania przedszkolnego. Warto podkreślić, że zasadniczy w omawianej kwestii jest art. 6 ustawy o systemie oświaty, wedle którego dziecko jest wychowankiem i jest również uczniem, a skoro jest uczniem to niewątpliwie zakres obowiązywania art. 67a ust. 1 ustawy o systemie oświaty obejmował będzie dzieci uczęszczające do przedszkola. W konsekwencji jako uczniów należy rozumieć również przedszkolaków, przez które należy z kolei rozumieć dzieci uczęszczające do przedszkola. Sąd w tym zakresie podziela szeroko umotywowane w odpowiedzi na skargę stanowisko Gminy C., że brak jest uzasadnienia dla odmiennego traktowania w ustawie o systemie oświaty szkół i przedszkoli oraz uczniów i przedszkolaków. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] i w tej dacie, jak i w dacie wejścia jej w życie obowiązywał, na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 września 2007r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 181, poz. 1292), przepis art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który stanowił, że korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne, a zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę. Już wówczas orzecznictwo sądowoadministracyjne, opierając się na wykładni systemowej ustawy o systemie oświaty, w szczególności na powołany wyżej art. 3 pkt 1 tej ustawy przyjęło, że regulacja zawarta w art. 67 a ust. 2 winna być odczytana, jako odnosząca się również do przedszkoli (por. np. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 456/08). Powyższe oznacza, że od chwili wejścia w życie wspomnianej nowelizacji ustawy o systemie oświaty orzecznictwo przyjmowało, że przy stosowaniu art. 14 ust. 5, traktowanego jako przepis ogólny należy uwzględnić treść art. 67a ustawy jako przepisu szczególnego. Na wskazaną relację wskazano m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia: 27 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 284/08, 30 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 285/08, 8 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 286/08. Reasumując, przed wprowadzeniem art. 67a ustawy o systemie oświaty opłaty za wyżywienie dzieci w przedszkolach publicznych mieściły się w kategorii opłat, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i na tej podstawie Istniało upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. W rozpatrywanej sprawie mimo sytuacji, że podstawa prawna zaskarżonej uchwały nie zawiera art. 67a ustawy o systemie oświaty, to jednak jest prawidłowa, bowiem w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały tj. [...] obowiązywała treść ust. 2 powołanego artykułu określająca, że zasady korzystania ze stołówki określa organ prowadzący. Tym samym rada gminy miała upoważnienie do podjęcia takiej uchwały jako przepisu prawa miejscowego oraz określenia opłat za świadczenie usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, według art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Następnie nastąpiło "przeniesienie" tych opłat do przepisu szczególnego, jakim jest art. 67a ust. 2 omawianej ustawy. Nie trafne jest jednak stanowisko organu nadzoru, iż skoro podstawę prawną jej wydania stanowi również art. 67a ustawy o systemie oświaty, który zawiera upoważnienie dla organu prowadzącego szkołę (przedszkole) do ustalania zasad korzystania ze stołówki, w tym też wysokości opłat za korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej, to w tym przedmiocie powinno być wydane tylko zarządzenie. Tym samym na uwzględnienie nie zasługuje zarzut sformułowany przez skarżącego o niedopuszczalności ustalania odpłatności za świadczenia przedszkola gminnego przez organ stanowiący gminy. Na prawidłowość takiego rozumowania wskazuje wykładnia logiczno-językowa normy kompetencyjnej ujętej w art. 14 ust. 5 i art. 67 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Skoro ustawodawca upoważnia radę gminy do ustalania opłaty "za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych", przeto przy wykonywaniu tej kompetencji organ wykonawczy nie może zastąpić organu stanowiącego. Charakter prawny zaskarżonej uchwały, wskazuje, że adresatami zawartych tam regulacji są odbiorcy usług świadczonych przez przedszkole gminne, gdyż na nich nałożono obowiązek świadczeń pieniężnych w przypadkach przewidzianych w tym zarządzeniu. Wiadomym jest, że to bliżej nieokreślona grupa rodziców względnie opiekunów prawnych dzieci uczęszczających do przedszkola. Takie ukształtowanie ich sytuacji prawnej, w ocenie Sądu, decyduje również o zakwalifikowaniu przedmiotowej uchwały do kategorii aktów prawa powszechnie obowiązującego. Po pierwsze bowiem zostało ono wydane z wyraźnego upoważnienia ustawowego określonego w art. 67a ustawy o systemie oświaty, który w dacie wydania zaskarżonej uchwały z jednej strony szczegółowo wskazał organ właściwy do określenia wysokości stawek, a z drugiej materię objętą taką regulacją. Unormowania przyjęte w zaskarżonej uchwale wskazują na cechy aktu normatywnego, generalnego (w odróżnieniu od aktu indywidualnego, jakim jest np. decyzja administracyjna), skierowanego do nieokreślonej liczby adresatów oraz stanowiącego o zakresie ich uprawnień i obowiązków w sferze oznaczonych stosunków prawnych. W zbiorze tak rozumianych aktów normatywnych znajdują się źródła powszechnie obowiązującego prawa, a więc Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, ale także akty prawa miejscowego, ustanowione przez właściwe organy na obszarze ich działania (art. 87 Konstytucji RP). Analogicznej kwalifikacji prawnej opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli dokonał Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że jest to akt normatywny, mający charakter aktu prawa miejscowego, do którego ma zastosowanie art. 4 ust. 1 oraz 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 i zob. wyrok z dnia 22 listopada 2005r., sygn. akt I OSK 971/05, Lex nr 196727). Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga m.in. odpowiedzi na pytanie jakie koszty wlicza się do opłat za wyżywienie dzieci w przedszkolu. Przewidziana w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty kompetencja wyłącza ustalanie opłaty o charakterze "stałym". W związku z tym rodzi się pytanie, czy art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty wyznacza granicę dla organu prowadzącego przedszkole przy ustalaniu opłat za żywienie dzieci w przedszkolu. Z ratio legis art. 67 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty wynika, że uczeń korzystający ze stołówki pokrywa jedynie koszty produktów żywnościowych składających się na posiłek, potocznie nazywany "wsadem do kotła", a różnicę między całkowitym kosztem posiłku, a tym wsadem pokrywa organ prowadzący, który określa zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, bowiem nie wlicza się do nich wynagrodzeń pracowników i składek naliczonych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Zatem za niepoprawne należy uznać wyszczególnienie w zaskarżonej uchwale opłaty stałej na miesiąc z tytułu kosztów przygotowania posiłków, która zawiera koszty osobowe i rzeczowe, co wynika z uzasadnienia i wyjaśnienia nadesłanego do tut. Sądu przez Burmistrza Miasta C. Niezachowanie względem zaskarżonej uchwały wymagań przewidzianych do określenia podstawy wyliczenia opłaty stałej, stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a., musi prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w sentencji niniejszego wyroku. Powinność precyzowania świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista, bowiem tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 tej samej ustawy. Tych wymogów nie spełnia opłata stała na miesiąc tytułem kosztów przygotowania posiłków oraz zapisy dotyczące od niej zwolnienia, zawarte w § 3 i 6 zaskarżonej uchwały. Ustalenie tej opłaty doprecyzowane stosownym pismem z dnia [...] jak również zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, pozwalają na jednoznaczne określenie, że w jej ramach mieszczą się nie niedopuszczalne w świetle art. 67a ustawy o systemie oświaty regulacje dotyczące wliczenia kosztów osobowych - w tym wynagrodzenie pracowników, kosztów ich ubezpieczenia społecznego oraz pozostałych świadczeń pracowniczych wraz z kosztami rzeczowymi, do których należą między innymi koszty zakupu energii elektrycznej, gazu ziemnego i wody oraz odprowadzenia ścieków. Reasumując, skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że wejście w życie rozważanej nowelizacji ustawy o systemie oświaty nie zanegowało faktu, że przy stosowaniu art. 14 ust. 5 tej samej ustawy, traktowanego jako przepis ogólny, należy uwzględnić również treść art. 67a tej ustawy. Wynikające z powołanego przepisu upoważnienie jest tego rodzaju upoważnieniem, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tej przyczyny, mimo że art. 67a ustawy o systemie oświaty nie znalazł się w podstawie prawnej uchwały, to jednak powinien mieć zastosowanie przy ustalaniu stawki żywieniowej i stałej opłaty w przedszkolach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały. Konsekwencją wyżej przedstawionego ujęcia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały jest konieczność stwierdzenia, że doszło w niej do naruszenia art. 67a ustawy o systemie oświaty. Nie mniej jednak trzeba zauważyć, że powtórzenie zapisu ustawy w przepisach prawa miejscowego jest czasem konieczne, aby odzwierciedlić tożsamość woli samego ustawodawcy i organu uchwałodawczego, jakim jest rada gminy, co prowadzi do wniosku, że nie można uznać powielenia zapisu § 1 zaskarżonej uchwały za rażąco naruszającego prawo. Mając powyższe na uwadze, na podstawie 147 § 1 w związku z art. 152 oraz art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.