III SA/Gd 247/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Rady Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 4 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Wojewoda działając w oparciu o art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 marca 2009 r. podjętym w następstwie wezwania z dnia 4 lutego 2009 r. stwierdził nieważność § 2 ust. 2 i § 4 ust. 2 (w całości) oraz § 3 ust. 2 (w zakresie słów "oraz urządzeń infrastruktury technicznej realizowanych w ramach inwestycji remontów ze środków budżetu gminy") zawartych w uchwale Nr [...] Rady Gminy z dnia 26 stycznia 2009 r. ustalającej wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w granicach administracyjnych Gminy [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda podniósł, że cytowane artykuły przewidują obniżenie stawek opłat o 90 % w przypadku: - zajęcia pasa drogowego na cele związane z budową wodociągu i kanalizacji oraz inwestycji i remontów realizowanych ze środków budżetu gminy (§ 2 ust. 2); - umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej realizowanych w ramach inwestycji i remontów ze środków budżetu gminy (§3 ust. 2); - umieszczenia obiektu budowlanego, baneru lub reklamy finansowanych ze środków budżetu gminy (§ 4 ust. 2). W ocenie organu nadzorczego przesłanki warunkujące możliwość zróżnicowania stawki opłaty zostały wymienione enumeratywnie w art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Rada gminy biorąc pod uwagę inne czynniki umożliwiające obniżenie stawek opłat niż te wskazane w art. 40 ust. 9 w/w ustawy przekroczyła tym samym swe ustawowe kompetencje. Stąd też zaistniała konieczność wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenia nieważności w/w uchwały we wskazanym wyżej zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina [...] wniosła o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że rada gminy zastosowała się do przesłanek zawartych w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. W zakwestionowanych przepisach wprowadzono bowiem jedynie inną, drugą wysokość stawki opłat nie mniej z uwzględnieniem przesłanek zawartych w treści art. 40 ust. 9 w/w ustawy. W ocenie skarżącej ustawodawca nie nałożył bezwzględnego obowiązku uchwalenia tylko jednej stawki opłat. Co więcej, podjęta uchwała wychodzi także pośrednio naprzeciw potrzebom społeczności gminy. Przedsiębiorca realizujący określoną inwestycję co do zasady podwyższa bowiem wynagrodzenie uwzględniając konieczność poniesienia opłat za zajęcie pasa drogowego. Zakwestionowane zapisy mają więc w swym zamierzeniu obniżać koszty realizacji potencjalnych inwestycji realizowanych w gminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie ponownie wskazując, że rada gminy w zakwestionowanych zapisach zastosowała czynnik podmiotowy nie wymieniony w art. 40 ust. 1 – 5 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 4 marca 2009 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 26 stycznia 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w granicach administracyjnych Gminy [...] w § 2 ust. 2 w brzmieniu "w przypadku zajęcia pasa drogowego na cele związane z budową wodociągu i kanalizacji oraz inwestycji i remontów realizowanych ze środków budżetu gminy, stawki opłat, o których mowa w ust. 1, ulegają zmniejszeniu o 90%" i § 4 ust. 2 w brzmieniu "w przypadku umieszczenia obiektu budowlanego, baneru lub reklamy finansowanych ze środków budżetu gminy, stawki opłat o których mowa w ustępie 1 ulegają zmniejszeniu o 90%" oraz § 3 ust. 2 w zakresie słów "oraz urządzeń infrastruktury technicznej realizowanych w ramach inwestycji i remontów ze środków budżetu gminy". Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 9 poz. 115) zgodnie z którymi – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł /ust. 8/. W myśl ust. 9 powołanego przepisu przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Zgodzić należy się z oceną prawną Wojewody, iż analiza wymienionych przepisów ustawy o drogach publicznych a także orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dn. 02.02.2006r. sygn. akt IV SA/Wr 465/04 i wyrok WSA w Warszawie z dn. 06.02.2008r. sygn. akt VI SA/Wa 1824/07) umożliwiają zróżnicowanie stawki opłaty ze względu na przesłanki wymienione w art. 40 ust. 9 tej ustawy. Oznacza to, że rada ustalając stawki opłat nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie. Żaden z czynników wymienionych w ustawie nie dopuszcza zróżnicowania tych stawek z uwagi na podmiot finansujący inwestycje w związku z którą następuje zajęcie pasa drogowego bądź podmiot z którego środków finansowany jest umieszczany w pasie obiekt budowlany, baner lub reklama. Nie można więc ustalać stawek ze względu na to, że pas drogowy zajęty jest przez "urządzenia" finansowane ze środków budżetu gminy. Brak bowiem umocowania do podjęcia takiej uchwały w powołanym przepisie. Sąd zauważa, że omawiane przepisy umożliwiają zróżnicowanie wysokości stawek, co zgodne jest ze stanowiskiem skarżącego i wynika z powołanego przez niego wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2008r w sprawie II GSK 151/08 - jednakże wyłącznie w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 9, które w pewnym uproszczeniu nazwać można przedmiotowymi. Na takie bowiem wskazuje powołany wyżej przepis. Sąd uznał zasadność poglądu Wojewody sprowadzającego się do stwierdzenia, że uchwała w części zaskarżonej, różnicuje te stawki w zależności od podmiotu finansującego inwestycje w związku z którymi następuje zajęcie pasa drogowego, co stanowi przekroczenie umocowania ustawowego w podjętej uchwale i co narusza też konstytucyjną zasadę równości wobec prawa poprzez faworyzowanie określonych podmiotów. Zgodnie z art. 32 ust.1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne a pamiętać należy, że opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną mającą powszechny i obligatoryjny charakter. A zatem powinna obciążać w jednakowym stopniu każdy podmiot, który zajmuje pas drogowy. Sprzeczne z powyższą konstytucyjną zasadą, jest zróżnicowanie opłaty z uwagi na podmiot finansujący inwestycję w związku z którą zajęcie następuje. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.