II SA/Ol 547/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zawarcia porozumień dotyczących budowy wiaduktów drogowych i kolejowych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną uchwałą, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Rada Gminy Iłowo – Osada uznała za zasadne zawarcie przez Gminę porozumień dotyczących budowy na jej terenie ośmiu, szczegółowo wymienionych wiaduktów na drogach gminnych, powiatowych i wojewódzkich (§ 1 pkt 1 uchwały), postanowiła, że powyższe porozumienia określą zobowiązania Gminy w zakresie partycypacji w utrzymaniu wybudowanych obiektów i urządzeń (§ 1 pkt 2), wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy Iłowo – Osada (§ 2) i wskazała, że wchodzi ona wżycie z dniem podjęcia (§ 3). W skardze na powyższą uchwałę, złożonej na podstawie art. 93 ust. i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej u.s.g.), Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o stwierdzenie jej nieważności, gdyż Rada Gminy nie miała uprawnień do podjęcia w tym przedmiocie uchwały. Organ nadzoru podniósł, iż wprawdzie art. 18 ust. 1 u.s.g., na który powołała się Rada Gminy ustala domniemanie kompetencji tego organu we wszystkich sprawach gminy, ale pod warunkiem, iż sprawa należy do zakresu działania gminy oraz ustawy nie stanowią inaczej. Tymczasem należy uznać, iż rada, jako organ kolegialny nie może wykonywać czynności o charakterze wykonawczym, gdyż według art. 30 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 u.s.g. gospodarowanie mieniem komunalnym oraz wykonywanie budżetu należy do wójta gminy. Oznacza to przyznanie wyłącznej kompetencji organowi wykonawczemu gminy do podejmowania czynności z zakresu prawa cywilnego. Tym samym, Rada Gminy nie miała kompetencji do uznania za zasadne porozumień, o których mowa w kwestionowanej uchwale. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Iłowo – Osada wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniosła, iż w uzasadnieniu skargi błędnie wskazano, że Rada w przedmiotowej sprawie podjęła uchwałę na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. Zasadnicza podstawą uchwały jest wskazany w jej treści art. 18 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy, przewidujący m.in. upoważnienie dla organu stanowiącego do "stanowienia o kierunkach jego (wójta) działania". Może ono przybierać formy tzw. kierownictwa wewnętrznego (wytycznych) albo udzielenia wójtowi zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach. Uchwała ta ma charakter intencyjny i stanowi w gruncie rzeczy jedynie opinię rady co do zamiarów związanych przebudową linii kolejowej, a w konsekwencji budową ośmiu wiaduktów na terenie Gminy Iłowo – Osada, stanowiącą wytyczne co do zawarcia porozumień. Tym samym, zdaniem Rady, nie można zgodzić z zarzutem, iż Rada przystąpiła do wykonywania czynności o charakterze wykonawczym. Nie przesądzono bowiem o terminie zawarcia porozumień ani też ich treści, pozostawiając te elementy wykonawcze Wójtowi Gminy Iłowo – Osada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą P.p.s.a.) obejmuje również akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przy czym wskazać należy, iż zgodnie z poglądem wypowiedzianym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04 (LEX nr 175318), a podzielanym przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, prawo poddania kontroli sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów gminy odnosi się do wszelkich aktów tak z zakresu administracji publicznej, jak i innych dziedzin działalności. Tezę tę NSA sformułował na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, w którym TK wypowiedział się za zgodnością z Konstytucją przepisu art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142) mimo braku w nim zastrzeżenia, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego winno być dopuszczone jedynie wobec uchwały organu gminy, której przedmiotem jest sprawa z zakresu administracji publicznej. W tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego Wojewoda Warmińsko – Mazurski mógł uczynić przedmiotem skargi uchwałę Rady Gminy Iłowo – Osada Nr XVI/126/08 z dnia 6 października 2008 r. w sprawie porozumień dotyczących budowy na terenie Gminy Iłowo – Osada wiaduktów drogowych i kolejowych. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały przypomnieć należy, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym oraz wykonywanie budżetu. Nie budzi wątpliwości, że cytowany przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zawiera kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. Podejmowanie uchwał w tym przedmiocie należy do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Należy jednak zauważyć, że wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta pewnymi sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionych wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy (por. P Chmielnicki [w:] red. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, str. 217 – 218). W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. nie mieści się zatem nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienia konkretnej sprawy. W takim zakresie bowiem uchwała wykraczałaby poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca uprawnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta a nie do określenia form działania. Zaskarżoną uchwałą przesądzono jednak o obowiązku wójta gminy zawarcia porozumień w sprawie budowy wiaduktów wymienionych w treści § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. W ust. 2 § 1 uchwały wskazano również na niezbędną treść porozumień, podając, że porozumienia te "określą zobowiązania Gminy" odnośnie do partycypowania gminy w utrzymaniu wybudowanych obiektów i urządzeń. Natomiast w § 2 uchwały jej wykonanie powierzono wójtowi. Nie można zatem podzielić poglądu, że jest to tylko uchwała intencyjna, skoro wiążąco określa zadania wójta w sprawie zawarcia porozumień dotyczących budowy wiaduktów. W określeniu kierunków działania wójta, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., nie mieści się wydawanie poleceń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada gminy nie ma bowiem kompetencji do określenia treści aktu wykonawczego w konkretnej sprawie. Stanowisko Sądu w rozpoznawanej sprawie jest zbieżne z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 29/06 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 504/06, niepublikowane). Sąd nie podziela w tym względzie odosobnionego poglądu, że stanowienie o kierunkach działania wójta może polegać na udzielaniu temu organowi wiążących zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach (tak A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, str. 153-154). Wbrew zatem stanowisku Rady Gminy, podjęcie czynności o charakterze wykonawczym w zakresie gospodarowania mieniem gminy i wykonania budżetu należy wyłącznie do wójta, bez konieczności i możliwości prawnej współdziałania w sferze wewnętrznej z radą gminy, która miałaby uprzednio określić treść przyszłych czynności cywilnoprawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 457/02, niepublikowany). Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy wkroczyła więc w kompetencje organu wykonawczego, czym naruszyła rażąco art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały nr XVI/126/08. Z mocy art. 152 P.p.s.a. orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.