II SA/Op 182/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 26 marca 2009 r. Nr XLVII/487/09 w przedmiocie zgody na bezprzetargową dzierżawę nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Miasta Opola na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 26 marca 2009 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr XLVII/487/09 w sprawie wyrażenia zgody na bezprzetargową dzierżawę nieruchomości. W podstawie prawnej tej uchwały Rada powołała przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 2 pkt 2 lit. e uchwały Rady Miasta Opola z dnia 9 grudnia 2004 r., Nr XXXIX/400/04 w sprawie szczegółowych zasad wydzierżawiania nieruchomości gruntowych na okres dłuższy niż trzy lata. W § 1 ust. 1 tej uchwały, Rada wyraziła zgodę na zawarcie bezprzetargowej dwudziestopięcioletniej umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej zabudowanej i niezabudowanej położonej w Opolu przy ul. Oleskiej. W ust. 2 wymieniono działki gruntu objęte załącznikiem graficznym do uchwały. Z kolei w § 2 stwierdzono, że w celu zrealizowania zamierzenia polegającego na remoncie, rozbudowie i modernizacji budynku Hali Widowiskowo - Sportowej "Okrąglak" wraz z wybudowaniem budynków i budowli usług towarzyszących - zobowiązuje się Prezydenta do właściwego zabezpieczenia majątku i interesu gminy w umowie dzierżawy. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył Wojewoda Opolski, wnosząc o: stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości; wstrzymanie wykonania przedmiotowej uchwały; zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego przez NSA oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała w sposób rażący narusza prawo. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 art. 37, a właściwe organy samorządu terytorialnego mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania tych umów. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków są sprzedawane i oddawane w drodze przetargu. Z kolei przywołując brzmienie art. 37 ust. 2 ustawy, który określa przypadki zbywania nieruchomości bez przetargu, organ nadzoru stwierdził, że żadna z wymienionych tym przepisem przesłanek w stosunku do przedmiotowej uchwały nie zachodzi. Dodał, że w tej sprawie nie zachodzi również okoliczność dopuszczająca zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, wymieniona w art. 37 ust. 3 ustawy. W ocenie organu nadzoru, Rada Miasta odwołując się wyłącznie do zdania drugiego art. 37 ust. 4 ustawy, upoważniającego wojewodę, odpowiednią radę lub sejmik do wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy, m.in. dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, zinterpretowała ust. 4 nie tylko bez uwzględniania wcześniejszych ustępów tego artykułu, ale również z pominięciem zdania pierwszego. Zdanie to bowiem obliguje organ zawierający umowy cywilnoprawne do odpowiedniego stosowania ust. 1 (bezpośrednio) oraz ust. 2 i 3 (pośrednio). A contrario - Rada Miasta nie miała podstaw do wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy przez organ wykonawczy gminy na okres powyżej 3 lat, ponieważ nie zaistniała żadna z przesłanek, taksatywnie wymienionych w przepisie art. 37 ust. 2 i 3. Organ nadzoru podał, że takie stanowisko wyraził tut. Sąd w wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 83/05, a ponadto takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 756/05, LEX nr 209189. Wojewoda dodał, że o przyjętej linii orzeczniczej w przedmiocie bezprzetargowego wydzierżawiania nieruchomości należących do zasobów gminnych, jednostki samorządu terytorialnego Województwa Opolskiego zostały poinformowane w piśmie z dnia 21 sierpnia 2007 r., nr NK.III - KK - 0713 - 1/273/07, dlatego też – zdaniem Wojewody - Rada Miasta Opola powinna zastosować się do tej informacji, z uwagi na to, że wcześniej kwestie te uregulowała w sposób odmienny w uchwale z dnia 9 grudnia 2004 r., Nr XXXIX/400/04 w sprawie szczegółowych zasad wydzierżawiania nieruchomości gruntowych na okres dłuższy niż trzy lata. Wojewoda wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały z dnia 26 marca 2009 r. oraz zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego przez NSA. W uzasadnieniu do tych wniosków podniósł, że w orzecznictwie pojawiły się rozbieżności w przedmiocie interpretacji art. 37 ust. 4 ustawy, co spowodowało wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1035/08 w przedmiocie przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości na tle art. 37 ust. 4. Zdaniem Wojewody, konieczność natomiast wstrzymania wykonania kwestionowanej uchwały wynika z faktu, że w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały Miasto poniosłoby znaczne koszty. W odpowiedzi na skargę z dnia 2 czerwca 2009 r., Miasto Opole wniosło o oddalenie skargi, stwierdzając, że stanowisko organu nadzoru nie znajduje uzasadnienia z powodu przyjętej błędnej wykładni art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Miasta wykładnia językowa art. 37 ust. 4 ustawy nie jest jednoznaczna, gdyż zdanie drugie ust. 4 (w przeciwieństwie do zdania pierwszego) nie zawiera normy nakazującej stosować ust. 1. Stąd dopuszczalne jest wyrażenie w drodze uchwały zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy nieruchomości gminnych na okres dłuższy niż 3 lata nie tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. Przepis art. 37 ust. 4 ustawy stanowi o odpowiednim stosowaniu ust. 1 art. 37 do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, na czas nieoznaczony, wprowadzając obowiązek stosowania trybu przetargowego zawierania takich umów. Równocześnie ustawodawca w tym samym przepisie przyznaje organowi stanowiącemu prawo odstąpienia od powyższej zasady, poprzez podjęcie stosownej uchwały. Zatem przepis ten zawiera sprzeczne ze sobą regulacje. Konkludując, Miasto Opole uznało, że "nie ma powodu odstępowania od przetargu kiedy sam przepis art. 37 ust. 2 i 3 stanowi o możliwości bezprzetargowego zbycia, w związku ze zdaniem pierwszym ust. 4 także użytkowania, dzierżawy i najmu." Wbrew zatem twierdzeniu organu nadzoru wywieść należało, że zgoda rady jest wymagana w przypadkach innych niż wymienione w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy a "Rada Miasta Opola za taki właśnie uznała przypadek dzierżawy objętej zaskarżoną uchwałą." Jak wynika z orzecznictwa sądowego treść omawianego przepisu jest niejasna i budzi wątpliwości, a nawet skutkuje błędnym odczytywaniem intencji ustawodawcy. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawartej, podkreślając, że uchwała w sprawie zasad zbywania nieruchomości z 2004 r. nie została zakwestionowana przez organ nadzoru dlatego, że weszła w życie wkrótce po noweli ustawy o gospodarce nieruchomościami. O przyjętej wykładni w orzecznictwie sądów, Wojewoda pisemnie poinformował Gminę. Pełnomocnik Miasta Opola wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, sygnalizując, że projekt zmiany przepisu art. 37 ust. 4 ustawy pozostawi jednostkom samorządu terytorialnego swobodę w zakresie odstępowania od trybu przetargowego oddawania nieruchomości gminnych w użyczenie, najem, dzierżawę. Wniosek skarżącej w przedmiocie zawieszenia postępowania i wstrzymania wykonania uchwały, pełnomocnik pozostawił do uznania sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na zasadzie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 P.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Dodać także trzeba, że jeśli chodzi o uchwały rady gminy, przywołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Stąd należy przyjąć, że jeśli przepisy gminnego aktu prawnego pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi, wówczas niewątpliwie mamy do czynienia z okolicznością istotnego naruszenia prawa. Z kolei, do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie, jest zaskarżona przez Wojewodę Opolskiego, na zasadzie art. 91 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała Rady Miasta Opola z dnia 26 marca 2009 r., Nr XLVII/487/09 w sprawie wyrażenia zgody na bezprzetargową dzierżawę nieruchomości - zwana dalej uchwałą. Kwestią sporną w niniejszej sprawie, pomiędzy Wojewodą a Radą Miasta Opola, jest wykładnia przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną podjętej uchwały, tj. art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Przepis ten, w ocenie Rady dopuszcza wyrażenie w drodze uchwały zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy nieruchomości gminnych na okres dłuższy niż 3 lata. Innego zdania był Wojewoda Opolski, działający w niniejszej sprawie jako organ nadzoru. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności - dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały - należy wskazać, że tematyka odnosząca się do zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). W przepisach działu II tej ustawy, zawarte zostały szczególne unormowania dotyczące gospodarowania nieruchomościami będącymi własnością wymienionych wyżej podmiotów. Przy czym, celem ustawy jest takie gospodarowanie przez podmioty nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, które ma służyć interesowi publicznemu, ogółowi obywateli, a nie poszczególnym jednostkom. Ustawodawca w przepisie art. 37 ust 1 u.g.n. zawarł zasadę przetargowego trybu zbywania nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Jednakże, z uwagi na podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie art. 37 u.g.n. dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, z daty jej podjęcia, koniecznym jest przepis ten przywołać w całości. Art. 37 ust. 1 u.g.n. stanowi, że "Z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu." W ust. 2 tego artykułu jest mowa, że "Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli: 1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34; 2) zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami; 3) jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2; 4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny; 5) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego; 6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości; 7) ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji; 8) jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona; 9) przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości; 10) jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; 11) jest sprzedawana partnerowi prywatnemu lub spółce, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jeżeli sprzedaż stanowi wniesienie wkładu własnego podmiotu publicznego; 12) jest zbywana na rzecz podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 1. Z ust. 3 wynika, że "Wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki." Sporny ust. 4 stanowi: "Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów." Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, należało zwrócić uwagę, że w świetle przywołanej regulacji prawnej, strony niniejszego postępowania dokonały odmiennej interpretacji przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. Raz jeszcze przypomnieć należy, że w ocenie gminy, przepis ten zawiera sprzeczne ze sobą regulacje, a skoro zdanie drugie omawianego art. 37 ust. 4 nie odsyła (odwrotnie do zdania pierwszego) do ust. 1, to tym samym przyznaje organowi stanowiącemu prawo odstąpienia od zasady przetargowej, poprzez podjęcie w tej materii uchwały. Z kolei organ nadzoru stwierdził, że dokonana przez gminę interpretacja ust. 4 jest błędna, przeprowadzona z pominięciem ust. 1, 2 i 3 oraz zdania pierwszego spornego ust. 4 art. 37 u.g.n. Przystępując do rozważań w przedmiocie ust. 4, podnieść należy, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości kwestia, że zaskarżona uchwała nie dotyczy przypadków wymienionych w ust. 2 i 3 art. 37 u.g.n., dlatego też, Sąd pominie w dalszej części ich omówienie. Nawiąże natomiast do stanowiska zajętego wcześniej - w przedmiocie podejmowania uchwał przez jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie z art. 37 ust. 4 u.g.n. o bezprzetargowym trybie wydzierżawiania nieruchomości należących do zasobów tych jednostek - z uwagi na to, że w całej rozciągłości podziela to stanowisko. W wyroku tut. Sądu z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 237/05, dokonując interpretacji art. 37 ust. 4 stwierdzono, że zgodnie z art. 37 ust. 1 nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, które przewidują przypadki trybu bezprzetargowego, a ponieważ ust. 4 tego przepisu odsyła do odpowiedniego stosowania ust. 1 do umów, oznacza to, że wyrażenie zgody na zawieranie umów dzierżawy, najmu czy użytkowania na okres dłuższy niż 3 lata może się odbyć przy odpowiednim stosowaniu również ust. 2 i 3. Powyższa interpretacja omawianego przepisu, nie została zakwestionowana przez NSA, który rozpoznawał sprawę w wyniku wniesionej skargi kasacyjnej od przywołanego wyroku pierwszej instancji – wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 756/05 (LEX nr 209189). W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że "z art. 37 ust. 4 u.g.n. wynika zasada, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat nie obowiązuje tryb przetargowy, bowiem ten tryb – przetargowy - obowiązuje do zawierania tych umów na czas dłuższy niż 3 lata. Tryb przetargowy ma miejsce na mocy odpowiedniego zastosowania ust. 1 tego artykułu. Odpowiednie zastosowanie aktu czy przepisu oznacza, że niektóre unormowania stosuje się wprost, inne wcale. Na tle art. 37 odwołanie się ust. 4 do odpowiedniego zastosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów, o których mowa w ust. 4 na dłużej niż 3 lata, ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4." W tym miejscu zasygnalizować można, że skład orzekający w niniejszej sprawie, mając na uwadze przywołaną interpretację oraz stanowisko tut. Sądu nie podzielił poglądu zawartego w glosie M. Hermanna do cyt. wyroku NSA z 11 kwietnia 2006 r. (Zeszyty Naukowe NSA z 2007 r., z. 6-5, str. 167). Odnotować także trzeba, za powyższym wyrokiem, że nie jest dopuszczalne, jak chciała Rada Miasta Opola przyjąć, że zdanie drugie ust. 4 art. 37 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę prawną do wyrażenia zgody na bezprzetargowy tryb zawarcia umowy dzierżawy, bowiem ten tryb (bezprzetargowy) może mieć miejsce tylko przy odpowiednim zastosowaniu ust. 2 i 3. Nie można odczytywać art. 37 ust. 4 u.g.n. jako przepisu zawierającego dwie odrębnie wykluczające się normy prawne. Zdanie drugie ust. 4 art. 37 u.g.n. zawiera bowiem normę kompetencyjną, określającą organy właściwe do udzielania zgody na bezprzetargowy tryb zawierania wskazanych w nim umów (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2007 r., II SA/Gl 459/07 - LEX nr 340449). Dodatkowo Sąd zauważa, na co zwrócił uwagę również organ nadzoru w skardze, że na tle stosowania art. 37 ust. 4 u.g.n. zostało skierowane pytanie prawne do składu siedmiu sędziów NSA (postanowieniem NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1035/08), o brzmieniu: "czy katalog przypadków, w których rada gminy, stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy (...) może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy, ograniczony jest do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy." W wyniku przedstawionego pytania, NSA podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt. I OPS 1/09 (niepubl) o następującej treści: "rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy." Brzmienie tej uchwały potwierdza zatem przedstawioną powyżej wykładnię art. 37 ust. 4 u.g.n. Ponieważ uchwała NSA została podjęta na tle obowiązującego stanu prawnego, a zatem należy przyjąć, że ma odpowiednie zastosowanie do przyjętej podstawy prawnej, na jaką powoływała się Rady Miasta Opola w swojej uchwale. Ponieważ w dacie orzekania przez tut. Sąd dostępna była treść uchwały (bez uzasadnienia), niemniej należy stwierdzić, że z treści art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy nie tylko danej sprawy (art. 187 § 2 P.p.s.a.), ale również spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki bowiem nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy administracyjne stanowisko to powinny respektować. Istnieje bowiem jedynie możliwość odstąpienia od stanowiska zawartego w uchwale poprzez wystąpienie przez skład orzekający, niepodzielający zawartego w uchwale stanowiska do odpowiedniego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z zagadnieniem prawnym. Jednakże skład orzekający tut. Sądu, podziela stanowisko zawarte we wskazanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09. Mając z kolei na uwadze treść uchwały, bez uzasadnienia, wspomnieć jedynie można, że związanie uchwałą siedmiu sędziów dotyczy samej uchwały, nie zaś jej uzasadnienia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1213/07, LEX nr 368415). W konsekwencji należało stwierdzić, że stanowisko Rady Miasta Opola, zgodnie z którym art. 37 ust. 4 u.g.n. zawiera samodzielną podstawę, pozwalającą na odstąpienie od przetargu w każdym przypadku, gdy właściwa rada wyrazi na to zgodę, należy ocenić jako oparte na błędnej wykładni omawianego przepisu. Słuszne zatem jest stanowisko organu nadzoru, że art. 37 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samoistnej podstawy dla Rady Miasta Opola do wyrażenia zgody na zawarcie bezprzetargowej dwudziestopięcioletniej umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej zabudowanej i niezabudowanej położonej w Opolu przy ul. Oleskiej. Ponadto zauważyć trzeba - z powodu przywołania w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisu § 2 uchwały z dnia 9 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wydzierżawiania nieruchomości gruntowych na okres dłuższy niż trzy lata, - że w sytuacji, gdy Rada Miasta Opola podjęła uchwałę, o jakiej jest mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, ale postanowienie tej uchwały odbiega od regulacji wynikającej art. 37 u.g.n., to wówczas Rada zwolniona jest ze stosowania takiego postanowienia. Przepis uchwały sprzeczny z prawem nie może bowiem stanowić podstawy prawnej dla wydania aktu. Organy samorządu terytorialnego jako organy władzy publicznej zobligowane są do przestrzegania zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, która nakazuje organom działanie na podstawie prawa i w granicach prawa. Odnotować także należy, że w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie, jak wykazano wyżej, została podjęta uchwała NSA, zatem wniosek organu o zawieszenie niniejszego postępowania - do czasu podjęcia uchwały - stał się bezprzedmiotowy. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, Sąd uznał zatem zasadność skargi organu nadzoru. Zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 1 i 4 u.g.n., ponieważ Rada Miasta Opola, dokonując błędnej wykładni powyższych przepisów, zezwoliła na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości na okres 25 lat, nie stosując odpowiednio ust. 2 i 3 art. 37 u.g.n. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku wynika z art. 152 P.p.s.a., stąd wniosek skarżącego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały stał się bezzasadny. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 P.p.s.a.