II SA/Łd 472/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wezwania Prezydenta Miasta do podjęcia działań mających na celu uporządkowanie gospodarki komunalnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta P..; 2. zasądza od Rady Miasta P. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. LS Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miasta P. na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwała i zobowiązała Prezydenta Miasta P. do podjęcia niezwłocznych działań określonych w załączniku do uchwały, mających na celu uporządkowanie gospodarki komunalnej w mieście P. Zgodnie z załącznikiem Prezydent został wezwany i zobowiązany do: 1. wystąpienia do Zarządu Spółki MZGK z propozycją zwołania Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników, w którego porządku obrad znajdą się uchwały dotyczące możliwości wykupu przez Miasto-Gminę P. udziałów pracowniczych tej spółki. Ewentualnie, przy braku akceptacji przez udziałowców tej propozycji, do wykupu majątku przedsiębiorstwa spółki MZGK i przejęcia jego pracowników przez 100 % Spółkę Gminy P; 2. przedstawienia Radzie Miasta w trybie pilnym (do dnia 15 grudnia 2008 r.) harmonogramu działań związanych z zadaniem inwestycyjnym "Oczyszczalnia Ścieków", uwzględniającym zarówno wariant po uzyskaniu środków finansowych z Unii Europejskiej, jak też działań w przypadku ich braku. Pismem z dnia 22 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta P. zwrócił się do Wojewody [...] o zbadanie legalności w/w uchwały, podnosząc iż narusza ona art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 oraz art. 58 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jego zdaniem, realizacja uchwały w części dotyczącej zobowiązania do wykupu majątku od konkretnego podmiotu mającego status podmiotu prawa prywatnego spowodowałaby ponadto naruszenie przepisów Prawa zamówień publicznych i dyscypliny finansów publicznych. W dniu 3 marca 2009 r. Wojewoda [...] wezwał Radę Miasta P. do uchylenia uchwały nr [...] w terminie 30 dni, pod rygorem jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Wobec bezskutecznego upływu wskazanego wyżej terminu Wojewoda [...] w dniu 5 czerwca 2009 r. zaskarżył wspomnianą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody art. 18 ust. 1 w/w ustawy nie jest samodzielną podstawą prawną do działania rady gminy, która jest zobowiązana do działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak takiego upoważnienia w danej materii oznacza, że nie podlega ona regulacji w tej formie prawnej. Rada Miasta wzywając i zobowiązując Prezydenta do określonych przez nią działań nałożyła na niego obowiązki szczegółowo opisane w załączniku do uchwały. Według organu nadzoru, Rada nie ma jednak uprawnienia do podejmowania uchwał, w których wydaje polecenia do konkretnego załatwienia danej sprawy przez organ wykonawczy gminy, gdyż stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy rada ma prawo do stanowienia o kierunkach działania Prezydenta. Tytuł oraz sformułowania użyte w treści uchwały oraz załącznika mogą sugerować ogólny i intencyjny charakter uchwały, wytyczający kierunki działania Prezydenta w dziedzinie gospodarki komunalnej. Przy podejmowaniu uchwały Rada Miasta nie zrealizowała jednak kompetencji do stanowienia o kierunkach działania Prezydenta Miasta, gdyż nie ustanowiła wytycznych lub zasad, lecz wydała polecenie do określonego jednorazowego działania w konkretnej jednostkowej sprawie. Tym samym Rada podjęła akt o charakterze ściśle indywidualnym, odnoszącym się w swej treści do ustalenia sposobu postępowania i załatwienia sprawy. W konsekwencji naruszyła art. 7 Konstytucji oraz art. 58 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem pomimo tego, że uchwała wywołuje skutki finansowe nie wskazała źródeł pokrycia zobowiązań. Odpowiadając na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej odrzucenie z uwagi na naruszenie art. 53 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Jej zdaniem, zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP jest błędny wobec postanowień art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2, pkt 9 lit. "f", "g", i "h" ustawy o samorządzie gminnym. Treść § 1 uchwały ma charakter wyłącznie kierunkowy o wysokim stopniu ogólności i stanowi o kierunkach działania Prezydenta w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2. Jeśli natomiast chodzi o punkt pierwszy załącznika do uchwały, to zawiera on wezwanie do podjęcia inicjatywy, co do możliwości wykupu udziałów przez Miasto Gminę P. od pracowników Spółki MZGK. Jest to forma sondażu-zapytania o możliwość wykupu udziałów bez propozycji cenowych, który wbrew treści skargi nie wiąże się z żadnym konkretnym finansowaniem. Podobnie zresztą rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o punkt drugi załącznika uchwały. Na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2009 r. stawili się pełnomocnik Wojewody [...] - radca prawny I.M., która poparła skargę oraz pełnomocnik Rady Miasta P. – radca prawny B.R., który wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że nie podtrzymuje wniosku o odrzuceniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że do kompetencji sądu administracyjnego należy kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa formalnego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie badając w tym kontekście uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] r. nr [..] w przedmiocie wezwania Prezydenta Miasta do podjęcia działań mających na celu uporządkowanie gospodarki komunalnej uznał, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co w rezultacie musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Podstawę materialnoprawną skarżonej uchwały stanowi bowiem art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z treścią pierwszego z wymienionych przepisów do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl drugiego przepisu, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że art. 18 ust. 1 formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Tak wyrażona generalna klauzula kompetencyjna nadaje z punktu widzenia ustrojowego szczególną pozycję radzie gminy także na tle ewentualnych sporów z organem wykonawczo-zarządzającym gminy. Z zakresu kompetencji rady gminy należy wykluczyć możliwość regulowania materii już unormowanej przez ustawę (...). Zatem, art. 18 ust. 1 określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni (np. na mocy art. 18 ust. 1 rada gminy nie jest władna do stanowienia aktów prawa miejscowego) ani do podejmowania czynności proceduralnych nieprzewidzianych w art. 18 (np. rada gminy nie może unieważnić postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły –wyrok NSA z 15 listopada 2001 r., II SA/Wr 2250/01, OSS 2002, nr 2, poz. 46). – (vide: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, pod redakcją P. Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W-wa 2007, str. 213 i 215). Podobne stanowisko w tym przedmiocie ukształtowało się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą Sąd w pełni podziela. Mianowicie przyjmuje się, że artykuł 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt IV SA/GI 487/08 – Lex nr 464003, czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2928/02 – nie publikowany). Innymi słowy, art. 18 ust. 1 wprowadza zasadę domniemania kompetencji rady gminy. Domniemanie to z kolei wprowadza następującą kompetencję prawną – w razie gdy przepis prawa przyznaje kompetencje organom gminy, z art. 18 ust. 1 wynika, że przysługuje ona radzie gminy. Badając w świetle poczynionych wyżej uwag zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził, iż w oparciu o art. 18 ust. 1 w/w ustawy Rada Miasta P. nie posiada kompetencji do podejmowania uchwał, w których wydaje polecenia Prezydentowi Miasta P. i zobowiązuje go do podjęcia konkretnych działań mających na celu uporządkowanie gospodarki komunalnej w mieście P. Wspomniany przepis stanowiący podstawę materialnoprawną rzeczonej uchwały, co zostało już wcześniej podniesione nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia takiej uchwały przez radę gminy. Uprawnienie to musi wynikać z przepisu szczególnego. Skoro zaś w podstawie prawnej badanej uchwały przepis taki nie został powołany, a co więcej kompetencja do podjęcia uchwały tej treści nie wynika również z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, to w pełni uzasadniony jest wniosek, że badana uchwała wzywająca Prezydenta Miasta do podjęcia działań mających na celu uporządkowanie gospodarki komunalnej szczegółowo określonych w jej załączniku podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Na marginesie godzi się jeszcze wyjaśnić, iż rację ma Wojewoda twierdząc, że prawo Rady Miasta do stanowienia o kierunkach działania Prezydenta wynika z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy i winno być rozumiane jako ustalanie pewnych wytycznych, zasad, czy też kierunków działania Prezydenta Miasta. Nie może natomiast, tak jak w rozpoznawanej sprawie sprowadzać się do wydawania poleceń do określonego działania w konkretnej sprawie, skoro brak w tym zakresie należytego upoważnienia ustawowego. Dodać przy tym trzeba, że Rada błędnie upatruje swoją legitymację do podjęcia rzeczonej uchwały w art. 18 ust. 2 pkt 2, chociażby z tego powodu, że wspomniana norma nie stanowi podstawy prawnej spornej uchwały. W tym miejscu podkreślić trzeba, że w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest zatem sprzeczność uchwały z prawem, która - w ocenie Sądu - musi mieć charakter istotny, oczywisty i bezpośredni. Przez "sprzeczność" uchwały z prawem należy rozumieć jej niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1287/06 - LEX nr 320891). W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/790). Reasumując, Sąd stwierdziwszy istotną sprzeczność zaskarżonej uchwały z przepisami obowiązującego prawa i uwzględniwszy fakt, iż od dnia jej podjęcia nie upłynął rok, zobligowany był stwierdzić nieważność uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wezwania Prezydenta Miasta do podjęcia działań mających na celu uporządkowanie gospodarki komunalnej w mieście P. O powyższym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł w trybie art. 200 ustawy. B.C.