II SA/Po 315/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009r. sprawy ze skargi W. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A"- W. R. w J. na zarządzenie Burmistrza J. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie określenia wymagań jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych; oddala skargę. /-/ E. Brychcy /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/A. Łaskarzewska W przedmiotowej sprawie W. R. - prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A"- W. R." z siedzibą w J., wniósł do sądu administracyjnego skargę na zarządzenie Burmistrza J. z dnia (...) października 2007 r. w przedmiocie określenia wymagań, jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Jako podstawę skargi wskazano art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), żądając stwierdzenia jego nieważności. Skarżący zakwestionował postanowienia §1 ust. 1 pkt 8 zarządzenia, wskazując iż regulacja ta nakłada na przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na odbiór odpadów obowiązek wyposażania swoich klientów w urządzenia przeznaczone do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, co jest sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 236 poz. 2008 ze zm.) oraz §12 uchwały Rady Miejskiej Nr XLI/691/2006 z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na ternie Gminy. Skarżący zarzucił ponadto, iż brak podstaw prawnych do umieszczenia w Zarządzeniu takich postanowień, jak ograniczenia czasowe, na jakie będą wydawane zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów, przedstawiania kalkulacji kosztów odbioru odpadów oraz informacji dotyczących ilości zebranych odpadów, a takie postanowienia zawarto w skarżonym akcie. Skarżący podniósł także, iż skarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, dlatego powinno zostać opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Wskazał, iż przedmiotowa sprawa jest ściśle powiązana z jego skargą z dnia 28.08.2008 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Po 859/08. W odpowiedzi na skargę Burmistrz w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej przedwczesność. Organ wskazał, iż skarżący nie wypełnił wszystkich dyspozycji wskazanych w art. 52 i 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Burmistrz podniósł także, iż strona skarżąca równolegle zainicjowała postępowanie nadzorcze przed Wojewodą, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) października 2008 r. nr (...) orzekł nieważność przedmiotowej uchwały w zakresie objętym niniejszą skargą. Zdaniem organu po stwierdzeniu przez organ nadzoru nieważności zarządzenia w części dotyczącej § 1 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 5 pozostała treść zarządzenia jest zgodna z obowiązującymi przepisami i w takim kształcie zaskarżone zarządzenie nadal może obowiązywać. Wskazano także, że Sejm RP w dniu 23.01.2009 r. uchwalił ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, która przewiduje, iż materia uregulowana skarżonym Zarządzeniem będzie regulowana uchwałą rady gminy. Zdaniem organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 17 września 2009 r. pełnomocnik Burmistrza dodatkowo podniosła, iż zarządzenie zostało w sposób prawidłowy ogłoszone i podane do publicznej wiadomości, bowiem w tym przypadku nie ma zastosowania ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wpłynęło do Urzędu Miejskiego w J.w dniu (...) listopada 2008 r. i nie zostało zaskarżone do tut. Sądu, w rejestrach Sądu nie odnotowano bowiem wpływu takiej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W badanym przypadku w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy skarga jest dopuszczalna, tak w aspekcie przedmiotowym, jak i zachowania wymogów określonych w art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwaną "ppsa"). Dokonując oceny dopuszczalności skargi w tak zakreślonych granicach Sąd wziął pod uwagę charakter skarżonego aktu oraz tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zarządzenia burmistrza w przedmiocie określenia wymagań, jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych są szczególnego rodzaju aktami. W judykaturze obserwowana jest, bowiem rozbieżność, co do tego czy zarządzenie to jest aktem prawa miejscowego (o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa), czy też innym aktem podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa (por. wyrok NSA z 29.12.2006 r., sygn. II OSK 394/5 i z 09.11.2006 r. sygn. II OSK 1311/05, wyrok WSA z 07.02.2007 r. sygn. II SA/Sz 1182/06). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę takie zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Tym samym wniesienie skargi do sądu administracyjnego musi zostać poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Tak w art. 53 §2 ppsa, jak i w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z o samorządzie gminnym ustawodawca wprowadził przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenia podjęte przez organ gminy - prawo skargi służy po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie wezwanie Burmistrza J. do usunięcia naruszenia prawa złożono w Urzędzie Miejskim w dniu (...) października 2008 r. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia (...) listopada 2008 r. Przedmiotowa, skarga wniesiona została w dniu (...) października 2008 r., przy czym wskazać należy, iż skargę błędnie skierowano bezpośrednio do sądu administracyjnego, który w dniu (...) października 2008 r. przekazał skargę organowi (k.45 akt sądowych), to na ten dzień przypada data wniesienia skargi do sądu. W ocenie Sądu przedmiotowa skarga spełnia przewidziane w tym przepisie wymogi formalne, stąd może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. W przypadku wnoszenia skarg na zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, ma zastosowanie art. 53 § 2 ppsa (uchwała NSA z 02.04.2007 r., sygn. II OSP 2/07). W myśl art. 53 § 2 w zw. z art. 54 § 1 ppsa skargę należy wnieść za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Należy w tym miejscu przytoczyć uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07), w której wyraźnie stwierdzono, jeżeli w dniu wnoszenia skargi, nie była rozstrzygnięta kwestia czy wezwanie zostanie czy nie zostanie uwzględnione, to jeżeli w ostatecznym rezultacie wezwanie to nie zostało uwzględnione, skarga jest wniesiona z dopełnieniem warunku w postaci bezskuteczności wezwania. W badanym przypadku pismem z dnia (...) listopada 2008 r. organ odpowiedział skarżącemu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wyjaśnił, iż trwają prace nad zmianą Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy J., co będzie skutkowało koniecznością zmiany przedmiotowego Zarządzenia Burmistrza J., a przed wydaniem kolejnego zarządzenia zostaną poddane analizie wszystkie zarzuty postawione wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu taka odpowiedź organu na wezwanie z dnia (...) października 2008 r. nakazuje uznać, iż okazało się ono bezskuteczne. Zdaniem Sądu nie ulega przy tym wątpliwości, że interes prawny skarżącego został przedmiotowym zarządzeniem naruszony, albowiem wskutek jego podjęcia zostały mu narzucone obiektywnie uciążliwe warunki prowadzenia działalności. Merytorycznemu rozpoznaniu skargi nie stoi także na przeszkodzie przesłanka w postaci bezprzedmiotowości postępowania. Wskazać bowiem należy, iż po wniesieniu skargi rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) listopada 2008 r. Wojewoda stwierdził nieważność przedmiotowego zarządzenia Burmistrza J., lecz tylko w części objętej niniejszą skargą - §1 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 5. Tymczasem przedmiotowa skarga swoim zakresem objęła także zarzut odnośnie zamieszczenia w Zarządzeniu Burmistrza takich postanowień, jak ograniczenia czasowe, na jakie będą wydawane zezwolenia oraz obowiązku przedstawiania Burmistrzowi informacji dotyczących ilości zebranych odpadów. W treści skargi zawarto także zarzut braku jego opublikowania Zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Zważyć należy, iż rozstrzygniecie nadzorcze, którym stwierdzono nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy wywołuje taki sam skutek prawny jak stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny i powoduje, że po wydaniu takiego orzeczenia uchwałę lub zarządzenia organu gminy należy traktować tak, jakby w ogóle nie została ustanowiona. Z tego punktu widzenia zarówno rozstrzygnięcie nadzorcze, jaki i wyrok sądu administracyjnego wywiera więc skutki ex tunc (od początku). W świetle powyższego, skoro rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wyeliminowało z obrotu prawnego zaskarżone zarządzenie w części objętej przedmiotową skargą, a skutek ten wywiera od początku, następuje powrót do sytuacji sprzed podjęcia zaskarżonego Zarządzenia, w konsekwencji nie można takiego aktu uchylać lub stwierdzać jego nieważność w zakresie regulacji zawartych w §1 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 5 (por. wyrok NSA z 16 września 1993 r. sygn. akt SA/Kr 1501/93 ONSA 1994/4/134). Powyższe skutkuje koniecznością uznania, iż w sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania co do części zarzutów skargi, dotyczących §1 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 5 przedmiotowego Zarządzenia. Rozpatrzeniu merytorycznemu podlegają natomiast te zarzuty skargi, których nie objęło rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody. Rzeczą sadu administracyjnego jest więc zbadanie, czy skarga jest zasadna w zakresie postawionych zarzutów co do zamieszczenia w Zarządzeniu Burmistrza takich postanowień, jak: ograniczenia czasowe, na jakie będą wydawane zezwolenia (§1 ust. 1 pkt 2 lit. f), obowiązku przedstawiania Burmistrzowi informacji dotyczących ilości zebranych odpadów (§1 ust. 2 pkt 6 lit. a, §2 ust. 2 pkt 5) oraz braku opublikowania skarżonego Zarządzenia w Dzienniku Urzędowym. W ocenie Sądu powyższe zarzuty nie mogą stanowić podstawy do uznania, iż zakwestionowane postanowienia Zarządzenia Burmistrza J. z dnia (...) października 2007 r. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie w tym zakresie nieważności tego aktu. W myśl zakwestionowanego §1 pkt 2 lit. f przedmiotowego Zarządzenia, wniosek o wydanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych powinien zawierać "określenie terminu podjęcia działalności objętej wnioskiem oraz zamierzonego czasu jej prowadzenia - pierwsza decyzja będzie wydana na okres jednego roku, przy składaniu wniosków na kolejne lata będzie możliwość uzyskania pozwolenia na okres dłuższy niż jeden rok". Taki zapis kwestionowanej regulacji wskazuje, iż ocena, na jaki okres zezwolenie będzie wydane, nastąpi na etapie rozpatrywania konkretnego wniosku, a więc na etapie wydawania decyzji w przedmiocie jego rozpatrzenia. Dopiero na tym etapie organ wydający zezwolenie - Burmistrz J. - określi, na jaki okres zezwolenie zostanie wydane, z tym że w przypadku wniosku składanego po raz pierwszy zezwolenie zostanie wydane na okres jednego roku, co wskazuje, iż w takim przypadku zezwolenie jest wydawane na "okres próbny". Zgodnie z kwestionowaną regulacją dopiero w rozpatrzeniu kolejnego wniosku danego przedsiębiorcy możliwe będzie wydanie zezwolenia na dłuższy okres. Zdaniem Sądu zapis §1 pkt 2 lit. f skarżonego Zarządzenia nie narusza przepisów ustawy z dnia 13 września o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z jej art. 9 ust. 1b zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania od właścicieli nieruchomości na terenie gminy odpadów komunalnych wydaje się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat. Zarówno powyższa regulacja, jak i treść art. 8 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości, nie obligują organu do wydawania zezwolenia na czas oznaczony w treści wniosku. Organ wydając zezwolenie związany jest brzmieniem art. 9 ust. 1b. ustawy o utrzymaniu czystości, który to przepis oprócz ustalenia maksymalnego okresu, na jaki wydawane jest zezwolenie, nie zawiera wypowiedzi, która uprawniałaby do uznania, że jedyną dyrektywą ustalenia okresu ważności zezwolenia jest czas prowadzenia działalności projektowany przez wnioskującego. Formułowany przez przedsiębiorcę wniosek o wydanie zezwolenia ma bowiem umożliwić organowi wydającemu zezwolenie ustalenie, czy spełnia on przesłanki prowadzenia działalności reglamentowanej przepisami ustawy o utrzymaniu czystości. Niewątpliwie dzięki informacjom wypełniającym dyspozycję tego przepisu, wójt (burmistrz, prezydent miasta) uzyskuje wiedzę o tym, czy działalność przedsiębiorcy z zakresu utrzymania czystości i porządku będzie działalnością ciągłą, odpowiadającą potrzebom mieszkańców. Już na tym etapie organ dokonuje oceny, czy spełnione są przesłanki do wydania zezwolenia. Wskazać jednakże należy, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest odpowiedzialny za utrzymanie czystości i porządku w gminie, to na tym organie spoczywa więc obowiązek zachowania należytej staranności przy wyborze podmiotów wykonujących zadania własne gminy. Do takich aktów staranności należy zaliczyć wydawanie zezwoleń na okres jednego roku tym podmiotom, które po raz pierwszy złożyły wniosek. W świetle powyższego uznać należy, iż Burmistrz J. uprawniony był do określenia w spornym Zarządzeniu, iż w przypadku pozytywnego rozpatrzenia pierwszego wniosku przedsiębiorcy pierwsze zezwolenie może zostać wydane na okres jednego roku, który to okres pozwoli organowi ocenić, czy dany przedsiębiorca należycie wypełnia powierzone mu przez gminę zadania w zakresie utrzymania porządku i czystości, w konsekwencji pozwoli ocenić, czy kolejne zezwolenie może zostać wydane na dłuższy okres. Wskazać należy, iż umocowania do zawarcia w przedmiotowym Zarządzeniu regulacji wykraczających poza materię uregulowaną przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy poszukiwać w ogólnych kompetencjach organu wykonawczego gminy wynikających z przepisów ustawy o samorządzie gminnym - art. 7, art. 30, art. 31. Z tych względów Sąd uznał, iż omawiana regulacja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa w tym zakresie. Zgodnie z §1 ust. 2 pkt 6 lit. a oraz §2 ust. 2 pkt 5 przedmiotowego Zarządzenia przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie na świadczenie przedmiotowych usług, zobowiązany jest do "składania (do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy) Burmistrzowi informacji dotyczącej masy poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych odebranych z terenu Miasta i Gminy J. oraz ilości i rodzaju nieczystości ciekłych pochodzących z opróżniania zbiorników bezodpływowych z terenu Gminy". W ocenie Sądu powyższe regulacje wykraczają poza materię regulowaną przepisami art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości I porządku w gminach oraz przepisami rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006 r. Nr 5 poz. 33). Wymóg zobowiązania przedsiębiorcy do przedstawiania kwestionowanych zestawień mógł natomiast zostać nałożony w oparciu o wyżej wskazane kompetencje ustawowe burmistrza, jako organu wykonawczego gminy. Zważyć jednakże należy, iż regulacje zawarte w §1 ust. 2 pkt 6 lit. a oraz §2 ust. 2 pkt 5 przedmiotowego Zarządzenia odnoszą się do etapu, gdy zezwolenie zostało już wydane i w jego treści określono warunki wykonywania przedmiotowej działalności. W konsekwencji wymóg przedkładania zestawień zawarty zostanie w decyzji - zezwoleniu na prowadzenie przedmiotowej działalności, natomiast ocena, czy stanowi on uciążliwy warunek, może zostać przeprowadzona na etapie oceny konkretnej decyzji, a nie w postępowaniu prowadzonym ze skargi na zarządzenie w sprawie określenia wymagań, jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Stąd również w tym zakresie Sąd nie uwzględnił skargi. W ocenie Sądu również zarzut braku opublikowania Zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nie może zostać uwzględniony, bowiem nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na akt prawa miejscowego. Podniesiony zarzut nie dotyczy bowiem kontroli nad organem prawotwórczym, lecz kontroli nad organem kierującym (lub nie) akt normatywny do publikacji. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. /-/ E. Brychcy /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska