II SA/Gl 761/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2009 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgody na wynajęcie na czas nieoznaczony w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiącej własność powiatu oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]. Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu w T. z dnia [...]. Organ nadzoru wskazał, iż przedmiotowa uchwała jest niezgodna z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004, nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. W § 1 wskazanej uchwały Rada Powiatu w T. wyraziła zgodę na wynajęcie w trybie bezprzetargowym na czas nieoznaczony pomieszczeń w budynku Zespołu Szkół A w T. przy ulicy [...] dla Wyższej Szkoły B w O. z przeznaczeniem na prowadzenie Wydziału Zamiejscowego. Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepisy art. 25b w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7a oraz art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzając zaskarżonym rozstrzygnięciem nieważność ww. uchwały organ nadzoru wskazał, iż z redakcji przepisu art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz z art. 37 u.g.n. wynika, że oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Norma zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważnia organ jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Organ nadzoru podniósł nadto, iż katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawarcia umów najmu, ma charakter zamknięty oparty wyłącznie na odpowiednio stosowanym przepisie art. 37 ust. 3 u.g.n., albowiem w sytuacjach wymienionych w art. 37 ust. 2 zawarcie umowy z mocy prawa następuje w trybie bezprzetargowym. W ocenie organu nadzoru przepis art. 37 ust. 1 u.g.n. może być stosowany jedynie odpowiednio, a nie wprost, jako że nie wszystkie przypadki ustawowe mogą w praktyce dotyczyć umów użytkowania, najmu czy dzierżawy. Powołał się przy tym na wyroki tut. Sądu m.in. o sygn. akt II SA/Gl 605/06 z dnia 23 października 2006 r., II SA/Gl 770/06 z dnia 29 listopada 2006 r. oraz na wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 756/05. W konkluzji organ stwierdził, iż w przypadku przedmiotowej uchwały Rady Powiatu w T. z dnia [...] nie zachodzi sytuacja, która dawałaby podstawę do wyrażenia przez nią zgody na zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony, skoro najemcy nie wyłoniono w drodze przetargu. Pomieszczenia w budynku Zespołu Szkół A wynajęte mają być dla Wyższej Szkoły B w O., która jest niepubliczną szkołą wyższą z przeznaczeniem na prowadzenie Wydziału Zamiejscowego, a więc na żaden z celów, o których mowa w art. 37 ust. 3 u.g.n. W szczególności utrzymywanie pomieszczeń dla niepublicznych szkół wyższych nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.. W skardze do sądu administracyjnego Powiat [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz orzeczenie że nie podlega ono wykonaniu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów art. 37 ust. 1, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezasadne przyjęcie, że unieważniona uchwała organu stanowiącego powiatu jest niezgodna z prawem. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż do kompetencji rady powiatu należy uchwalanie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przy czym do czasu określenia tych zasad zarząd może dokonywać tych czynności tylko za zgodą rady. Korzystając z tego uprawnienia Rada Powiatu określiła zasady w uchwale nr [...] z dnia [...] w ramach, których przewidziany został jedynie przetargowy tryb wynajmowania nieruchomości bez uregulowania kwestii bezprzetargowego trybu zawierania takich umów. Powyższy brak implikuje obowiązek stosowania przepisów powszechnie obowiązujących w kwestii stosowania trybu bezprzetargowego wynajmowania nieruchomości. Stąd odniesienie w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale do przepisów art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 37 ust. 4 stanowi, że ust. 1 (dotyczący obowiązku przetargu), w opinii skarżącego, stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W tym stanie rzeczy zważywszy na treść zdania drugiego ust. 4 rada powiatu była uprawniona do podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie zwolnienia z obowiązku przetargowego odnośnie wynajęcia przedmiotowej nieruchomości. Co do interpretacji przez organ nadzoru art. 37 ust. 4 powołanej ustawy strona skarżąca podniosła, iż w sytuacji uznania jej za prawidłową spełnione zostały przesłanki do podjęcia stosownej uchwały wymienione w mającym być odpowiednio stosowanym przepisie ust. 3 art. 37 u.g.n. W ocenie skarżącego nieruchomość budynkowa, w której mają zostać wynajęte pomieszczenia dla Wyższej Szkoły B w O. przeznaczona jest na realizację innych celów publicznych. Takimi mogą być nie tylko wymienione w katalogu z art. 6 u.g.n., ale także w innych ustawach. Przy czym redakcja pkt 10 art. 6 ustawy nie pozwala zawężać celów publicznych jedynie do art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, w tym do wskazanej w nim edukacji publicznej. Na koniec skarżący Powiat dodał, iż podejmując przedmiotową uchwałę powiat oraz uczelnia niepubliczna realizowały cele publiczne zarówno w ramach narodowego systemu edukacji, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.) jak i w ramach promocji powiatu jako społeczności lokalnej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. W ocenie skarżącego organ nadzoru pominął wspomniane cele publiczne realizowane przy ocenie, czy zostały spełnione odpowiednio stosowane przesłanki z art. 37 ust. 3 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodał, iż zaprezentowana w zaskarżonym rozstrzygnięciu wykładnia art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje swoje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Wojewody strona skarżąca dokonała nieuprawnionego rozszerzenia znaczenia pojęcia celu publicznego, które zostało przecież ustalone wiążąco, bo w postaci definicji legalnej mieszczącej się w art. 6 u.g.n. Skoro więc ustawa nie uznaje budowy i utrzymania pomieszczeń dla niepublicznych szkół wyższych za cel publiczny, to Rada Powiatu nie była uprawniona do zastosowania normy art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 u.g.n. Na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. pełnomocnicy stron zgodnie wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w sprawie zainicjowanej postanowieniem NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1035/08. Sąd przychylił się do tego wniosku wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania. W dniu 27 lipca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, w myśl której rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy (I OPS 1/09). Pismem z dnia [...] pełnomocnik organu nadzoru wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania, a Sąd postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2009 r. podjął zawieszone postępowanie. Na rozprawie w dniu 28 września 2009 r. pełnomocnik skarżącego Powiatu podtrzymał skargę, składając odpis statutu Wyższej Szkoły B w O. wraz z pismem przewodnim Rektora tej Szkoły na okoliczność, iż całość dochodów osiąganych przez Szkołę przeznaczana jest na jej cele statutowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały temu organowi. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w przypadku sprzeczności z prawem kontrolowanego aktu organ nadzoru stwierdza jego nieważność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W niniejszej sprawie rozważenia wymagała dokonana przez strony wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n., a ponadto kwestia, czy realizowanie zadań statutowych przez niepubliczną szkołę wyższą mieści się w pojęciu realizacji celów publicznych, o których mowa w art. 37 ust. 3 u.g.n. Dokonując oceny wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. stwierdzić przyjdzie, iż przesądzające w tej kwestii znaczenie ma powołana już wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 1/09. W myśl tej uchwały rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Teza ta w pełni znajduje zastosowanie również do rady powiatu. Argumentując zajęte stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podniósł m.in., że skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania takich umów w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, iż rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Oznaczałoby to wprowadzenie z jednej strony nakazu, z drugiej zaś zezwolenie na jego niestosowanie. W uchwale zwrócono uwagę, że art. 37 ust. 3 u.g.n. szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4., a ponadto, że brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym, mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Nawiązując do zawartej w art. 37 ust. 3 u.g.n. zasady wyłączenia możliwości odstąpienia od przetargu, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4, prowadziłoby do sytuacji, w których wyboru podmiotu z którym zawarta zostanie umowa, w przypadku większej ilości takich podmiotów, dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Pogląd ten podziela Sąd rozpatrujący sprawę w niniejszym składzie. Wobec powyższego zarzuty skarżącego w kwestii wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. Sąd uznał za niezasadne. Przechodząc do kwestii celu publicznego stwierdzić przyjdzie, że cele te zostały zdefiniowane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym dokonując oceny, czy dana nieruchomość jest zbywana (wynajmowana) z przeznaczeniem na realizację "innych celów publicznych", o których stanowi art. 37 ust. 3 u.g.n. wystarczy sięgnąć do art. 6 tej ustawy. Zgodnie z pkt 6 tego ostatnio powołanego przepisu celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla państwowych szkół wyższych i szkół publicznych. Jest w sprawie bezsporne, że Wyższa Szkoła B w O. nie jest państwową szkołą wyższą ani też inną szkołą publiczną. Z kolei art. 6 u.g.n. w pkt 10 stanowi, że celami publicznymi są również inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. W ocenie Sądu żaden przepis prawa nie stanowi, że niepubliczna szkoła wyższa jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n. W szczególności nie wynika to z powołanych przez skarżącego przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, jak również ustawy o samorządzie powiatowym. Zatem również i te argumenty skarżącego należało uznać za nieuzasadnione, co w konsekwencji prowadzić musiało do uznania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego za odpowiadające prawu, a tym samym do oddalenia skargi na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie skarżącemu, że nie jest trafnym jego stwierdzenie, jakoby brak uregulowania bezprzetargowego trybu najmu w uchwale Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z [...], Nr [...], poz. [...]) implikował konieczność podjęcia uchwały, której nieważność stwierdził organ nadzoru. Trafnym jest natomiast stwierdzenie, że brak ten implikuje obowiązek stosowania przepisów powszechnie obowiązujących w kwestii stosowania trybu bezprzetargowego wynajmowania nieruchomości. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powoływanej już uchwały z dnia 27 lipca 2009 r., odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 art. 37 u.g.n., z zastrzeżeniem ust. 2, oznacza, że w niektórych przypadkach, o których mowa w ust. 2 art. 37, nieruchomość może być wydzierżawiona (tu: wynajęta) w drodze bezprzetargowej. Na tę regulację zwrócił uwagę także organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazując, że w sytuacjach wymienionych w art. 37 ust. 2 u.g.n. zawarcie umowy z mocy ustawy następuje w trybie bezprzetargowym. Jedną z takich sytuacji wymienia pkt 3 powołanego art. 37 ust. 2 odsyłając do kręgu osób – nabywców (odpowiednio: najemców) wymienionych w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Ten ostatnio wymieniony przepis wskazując na osoby, które prowadzą działalność m.in. oświatową lub naukową, nie uzależnia uznania tych osób za uprawnione do nabycia w trybie bezprzetargowym od spełnienia przesłanki realizacji przez nie celu publicznego. Ta konstatacja przemawia zatem dodatkowo za oddaleniem skargi, albowiem prowadzi do wniosku, że uchwała poddana kontroli przez organ nadzoru została podjęta w przedmiocie uregulowanym przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa.