II SA/Kr 729/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Zator na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości skargę oddala. Rada Miejska w Z. , działając na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 18 ust. 3 uchwały Nr VIII/54/07 Rady Miejskiej w Z. z dnia 29 maja 2007 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, w dniu 17 lutego 2009 r. Nr XXXV/214/09 podjęła uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie [....] Towarzystwu [....] nieruchomości położonej w T. , stanowiącej teren przyległy do poeksploatacyjnego zbiornika T. i wyraziła zgodę na bezprzetargowe wydzierżawienie na czas nieoznaczony [....] Towarzystwu [....] w Z. na cele rekreacyjno- wędkarskie terenu przyległego do zbiornika T. w skład którego wchodzą działki wymienione w załączniku nr 1 do tej uchwały. Uchwała ta określa, że zbiornik T. wraz z nadbrzeżem pozostaje w dzierżawie ww. Towarzystwa na czas nieoznaczony. Realizację uchwały powierzono Burmistrzowi Z. i uchwała ta weszła w życie z dniem ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Z. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [....] marca 2009 r. Wojewoda [....] stwierdził nieważność tej uchwały i wyjaśnił, że powodem wydania tego rozstrzygnięcia było naruszenie art. 37 ust. 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda wskazał, że oddawanie w dzierżawę na czas nieoznaczony dopuszczalne jest co do zasady tylko w drodze przetargu. Art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargu tylko w indywidualnym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Katalog przypadku dopuszczalnego odstąpienia od trybu przetargu wymienia art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w zaskarżonej uchwale nie wskazano na jakąkolwiek przesłankę uzasadniającą odstąpienie od trybu przetargu. Na rozstrzygnięcie to skargę wniosła Rada Miejska w Z. , domagając się uchylenia zaskarżonego aktu i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze podniesiono, że Wojewoda [....] dokonał błędnej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznając, że fraza "stosuje się odpowiednio" jest identyczna z frazą "stosuje się wprost". Analiza całego art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że do umów dzierżawy nie można zastosować art. 37 ust. 2 tej ustawy, ponieważ inny jest cel wyzbycia się nieruchomości komunalnych, a inny jedynie ich wydzierżawienia. Również art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być stosowany do dzierżawy nieruchomości komunalnych. Ponadto inna uchwała Rady Miejskiej w Z. określiła zasady wydzierżawiania nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata i ta uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, zwalnia z trybu przetargowego wydzierżawianie szeregu nieruchomości. W ocenie Rady Miejskiej nawet przyjęcie argumentacji Wojewody [....] prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest nietrafne. Przedmiotową uchwałą wyrażono zgodę na wydzierżawienie nieruchomości na realizację celu rekreacyjnego. Ten cel można uznać za cel publiczny, a art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest realizacja terenów rekreacyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargę skutecznie może wnieść organ uchwałodawczy gminy. Wprawdzie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." stanowi, że "do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze" to jednak przepis ten nie oznacza, że skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru, skierowanego wobec nadzorowanej uchwały organu stanowiącego gminy, może wnieść sama gmina, a w jej imieniu jej organ wykonawczy. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest kontynuacją postępowania niewątpliwie o charakterze administracyjnym, prowadzonego przez organ nadzoru. Stronami takiego postępowania (zwanego "nadzorczym") jest organ nadzoru i ten organ gminy, którego akt jest przedmiotem badania. Najczęściej tym organem będzie rada gminy. Wojewoda (jako organ nadzoru) nie ocenia zgodności z prawem uchwały (działania) gminy, tylko uchwały rady gminy. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do tego, że wprawdzie wojewoda nadzorowałby pod względem legalności uchwałę rady gminy, ale stroną byłaby gmina, czyli w istocie wójt tejże gminy. Wójt, który nie podejmuje uchwał za radę gminy (poza wyjątkowym przypadkiem dotyczących wydawania przepisów porządkowych), odpowiadałby za działanie rady gminy. Tym samym jeżeli w postępowaniu nadzorczym stroną jest rada gminy i wojewoda, to w razie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stroną skarżącą będzie nadal rada gminy, a nie sama gmina. Gdyby bowiem skargę musiała wnosić gmina (a nie rada gminy), to w istocie o zaskarżeniu decydowałby wójt, wobec którego rada gminy nie mogłaby wymusić zaskarżenia danego rozstrzygnięcia nadzorczego. Prowadziłoby to do tak nielogicznych sytuacji, w których wójt przeciwny podjęciu konkretnej uchwały, musiałby później skarżyć rozstrzygniecie nadzorcze wydane w stosunku do takiej uchwały. Poza tym należy wskazać i na to, że postępowanie nadzorcze nie dotyczy praw bądź obowiązków gminy jako odrębnej osoby prawnej. Dotyczy zadań, jakie ustawodawca nakłada na organy gminy. W zakresie zaś wykonywania zadań przez gminę (ściślej przez organy gminy) - domniemanie przysługuje na rzecz rady gminy, a nie wójta (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Tym samym dopuszczalnym było uznanie, że skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, mocą którego stwierdzono nieważność uchwały rady miejskiej, mogła wnieść sama Rada Miejska w Z. Taka wykładnia chroni samodzielność jednostki samorządu terytorialnego i jej prawo do zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych (ingerencji w działanie jej organów). Stanowisko zajęte w tym zakresie znalazło potwierdzenie w licznym orzeczeniach (aczkolwiek niejednolitych) Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 706/07 wyraził pogląd, że przewodniczący rady gminy w sytuacji, gdy rada gminy podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego i upoważniła go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jest uprawniony do dokonania tej czynności. Podniesiono w tym orzeczeniu, że skoro przepisy u.s.g. tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizuje pracę rady. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 289/04 oraz w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1099/08. Przechodząc do kwestii merytorycznych należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [....] jest zgodne z prawem. Artykuł 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n." w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały miał następującą treść: Art. 37. 1. Z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. 2. Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli: 1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34; 2) zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami; 3) jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2; 4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny; 5) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego; 6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości; 7) ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji; 8) jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona; 9) przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości; 10) jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; 11) jest sprzedawana na rzecz partnera prywatnego lub spółki, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jako wkład własny podmiotu publicznego, w celu realizowania zadań publicznych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, z zastrzeżeniem art. 25 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym; 12) jest zbywana na rzecz podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 1. 3. Wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. 4. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. 5. Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa może odstąpić od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów, o których mowa w ust. 3 i 4, w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, oraz do nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60a ust. 2 pkt 1, bez konieczności odpowiednio zwolnienia z obowiązku lub wyrażenia zgody przez wojewodę. Kwestia dopuszczalności odstąpienia przez radę gminy od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy na podstawie art. 37 u.g.n. stała się przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, opub. w LEX nr 508695. Zgodnie z art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." pogląd prawny zawarty w takiej uchwale ma moc wiążącą. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zaś w ww. uchwale z następującą tezą: "rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 u.g.n.". Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. stanowił odrębną podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały. Istotnie, do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) obowiązek przeprowadzenia przetargu, określony w art. 37 u.g.n. dotyczył sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego. Taki obowiązek przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów dzierżawy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego mogła wprowadzić rada gminy w ramach określania zasad gospodarowania mieniem. Jednakże po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. obowiązek przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, został wprowadzony w drodze ustawy. Tą ustawą jest ustawa o gospodarce nieruchomościami. Analiza art. 37 u.g.n. prowadzi do wniosku, że obowiązek zawierania w drodze przetargu umów dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. określa w ten sposób, że stosuje się odpowiednio ust. 1 art. 37 u.g.n., który stanowi o obowiązku przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność gminy lub oddawania takiej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Skoro zaś art. 37 ust. 1 u.g.n. wprowadza obowiązek zawierania w drodze przetargu umów sprzedaży nieruchomości lub oddawania ich w użytkowanie wieczyste z zastrzeżeniem art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n., to odpowiednie stosowanie przepisów art. 37 ust. 1 u.g.n. (o którym mowa w art. 37 ust. 4 u.g.n.), oznacza, że stosuje się odpowiednio także art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n., ale tylko w zakresie, który może mieć zastosowanie do umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 u.g.n. Odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem jej ust. 2 oznacza, że w niektórych przypadkach, o których mowa w art. 37 ust. 2 u.g.n., nieruchomość może być wydzierżawiona w drodze bezprzetargowej. Ponadto odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 1 u.g.n. obejmuje odpowiednie stosowanie także art. 37 ust. 3 u.g.n. Nietrafne jest stanowisko strony skarżącej również dlatego, że jeżeli zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni zgodnie z którą rada gminy w każdym przypadku mogłaby wyrazić zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego prowadziłoby do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Art. 37 ust. 3 u.g.n. szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 u.g.n. Art. 37 ust. 3 u.g.n. zawiera zasadę, że możliwości odstąpienia od przetargu nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot. Wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 u.g.n. prowadziłoby do rezultatu, iż w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy przez kilka podmiotów, wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Nie jest również zasadna i ta argumentacja zawarta w skardze, która wskazuje, że cele rekreacyjno-wędkarskie są celami publicznymi w rozumieniu art. 6 u.g.n. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wymienia bowiem żadnego celu wędkarskiego lub rekreacyjnego jako celu publicznego. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd w tej sprawie nie dopatrzył się naruszeń prawa przez Wojewodę [....] i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.