II FSK 455/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędziowie NSA Aleksandra Wrzesińska–Nowacka, WSA del. Grażyna Nasierowska (sprawozdawca), Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. K. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt I SA/Łd 486/09 w sprawie ze skargi Z. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 27 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2006 r. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. 1. Wyrokiem z 16 października 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 486/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. K. i B. K. (dalej jako: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 27 marca 2009 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2006 r. 2. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że decyzją z 31 stycznia 2006 r. Prezydent Miasta S. ustalił skarżącym wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2006 r. w kwocie 12.881 zł. Postanowieniem z 27 grudnia 2007 r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia zobowiązania podatkowego, gdyż w toku kontroli podatkowej wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Decyzją z 27 lutego 2008 r. Prezydent Miasta S. uchylił w całości swoją decyzję i ustalił skarżącym wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2006 r. w kwocie 17.444 zł. Wskazał, że przedmiotem opodatkowania, stosownie do art. 1a ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm., dalej jako: "u.p.o.l.") winny być cztery budynki znajdujące się na nieruchomości, tj.: hala produkcyjna o pow. 715,56 m², parterowy budynek murowany o pow. 187,20 m², budynek drewniany o pow. 71,30 m², w połowie wykorzystywany na biuro oraz budynek murowany o pow. 94,25 m². Organ I instancji uznał za wiarygodną informację skarżących, że w prowadzonej działalności gospodarczej wykorzystują tylko 300 m² w budynku o pow. 715,56 m² i 35,65 m² w budynku drewnianym o pow. 71,30 m². Opodatkowaniem według stawki przewidzianej dla budynków lub ich części związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą objęto więc powierzchnię 335,65 m², natomiast pozostałą powierzchnię użytkową budynków (732,66 m²) uznano za niewykorzystywaną ze względów technicznych do prowadzenia działalności gospodarczej i opodatkowano według stawki dla pozostałych budynków lub ich części. Grunty, na których posadowione były budynki opodatkowano według stawki przewidzianej dla gruntów wykorzystywanych na cele gospodarcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z 30 maja 2008 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Rozpatrując skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 grudnia 2008 r. w sprawie I SA/Łd 1053/08 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Powodem uchylenia było to, iż uzasadnienia obu decyzji nie pozwalały przyjąć jednoznacznie, że zastosowane przez organy podatkowe stawki podatku od nieruchomości były prawidłowe przy uwzględnieniu treści art. 5 § 3 u.p.o.l., według którego przy określaniu wysokości stawek podatkowych, rada gminy może różnicować ich wysokość dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności lokalizację, sposób wykorzystywania, rodzaj zabudowy, stan techniczny oraz wiek budynków. Organy podatkowe nie wyjaśniły, czy zastosowane stawki były jedynymi obowiązującymi stawkami. Mając na uwadze fakt, że budynki były wybudowane jeszcze w latach czterdziestych (rodzaj zabudowy) oraz to, że nie były w pełni wykorzystywane także z uwagi na ich stan techniczny, Sąd, wobec braku informacji o ewentualnym skorzystaniu przez organy z możliwości wynikających z powołanego przepisu, nie mógł jednoznacznie przesądzić o prawidłowości zastosowanych stawek. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27 marca 2009 r. ponownie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało m.in., że podatek wymierzono na podstawie stawek określonych w uchwale Rady Miejskiej w S. z 24 listopada 2005 r. Organ odwoławczy podkreślił, że uchwała ta różnicowała wprawdzie stawki podatku dla budynków innych niż zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej, jednak zróżnicowanie to nie miało wpływu na stawkę, jaką można było zastosować w sytuacji skarżących. 3. Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. 4. Uzasadniając wydany wyrok Sąd I instancji podkreślił fakt związania – na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a." – organu administracji oraz sądu, rozpatrującego sprawę ponownie, oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2008 r., I SA/Łd 1053/08. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w wyroku tym za dopuszczalne uznano wznowienie postępowania z urzędu, wskazując, że donos nie był wnioskiem o wszczęcie tego postępowania, a źródłem informacji dla organu podatkowego. W wyroku tym ustosunkowano się także do zarzutu o konieczności powołania kolejnego biegłego, uznając go za bezzasadny. Obie opinie biegłych jednoznacznie stwierdzały, iż zarówno obiekty wykorzystywane w działalności gospodarczej, jak i te niewykorzystywane w takiej działalności, są budynkami w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l., w tym także drewniany budynek wykorzystywany w części na biuro. Zdaniem Sądu I instancji nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia legalności zaskarżonej decyzji argument, iż poprzedni podatnik nie płacił podatku za budynki mimo, że był wieczystym użytkownikiem gruntów i właścicielem budynków należących obecnie do skarżących. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z 15 grudnia 2008 r. Załączył m. in. do akt sprawy uchwałę Rady Miejskiej w S. z 24 listopada 2005 r. 5. Od powyższego wyroku skarżący złożyli skargę kasacyjną, w której zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wyrażające się oddaleniem skargi oraz utrzymaniem tym samym w mocy wadliwego aktu, mimo, iż obowiązek jego uchylenia wynikał z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania, tj. art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60, ze zm.) przejawiającego się niedokonaniem przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzeniem oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, niepoparty rzetelną jego analizą, w szczególności poprzez niewystarczające wyjaśnienie kwestii własności spornych budynków (tj. hali produkcyjnej o pow. 715,56 m², parterowego budynku murowanego o pow. 187,20 m² , budynku drewnianego o pow. 71,30 m² oraz budynku murowanego o pow. 94,25 m²), tudzież kwestii ważności umowy z 28 grudnia 2004 r. oraz dowolne i sprzeczne z zasadami prawidłowego rozumowania, jak również prezentowanymi przez orzecznictwo i doktrynę poglądami, ustalenie, iż skarżący byli właścicielami budynków, podczas gdy wniosek odmienny wynika z decyzji wojewody s. z 31 maja 1993 r. i aktu notarialnego z 28 grudnia 2004 r.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wynikające z poczynionych błędnych ustaleń faktycznych, poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.o.l. i przyznanie skarżącym charakteru podatników podatku od nieruchomości w zakresie spornych budynków, mimo, iż nie byli oni ich właścicielami, b) błędną wykładnię art. 235 § 1 kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że własność budynków niewymienionych w decyzji wojewody sieradzkiego z 31 maja 1993 r. i akcie notarialnym z 28 grudnia 2004 r. przeszła na skarżących wraz z nabyciem prawa użytkowania gruntu, na którym budynki te były posadowione, mimo, iż wniosek taki stoi w sprzeczności z wykładnią językową przepisu oraz prezentowaną przez judykaturę i doktrynę opinią o możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego przy jednoczesnym nabyciu własności jedynie części znajdujących się na gruncie naniesień, c) niezastosowanie art. 48 i art. 191 kodeksu cywilnego i uznanie, że sporne budynki, nienabyte przez skarżących w drodze umowy z 28 grudnia 2004 r. nie stanowią części składowych nieruchomości gruntowych i własności Skarbu Państwa, podczas, gdy wniosek taki wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, d) błędną wykładnię art. 155 kodeksu cywilnego i dopuszczenie możliwości nabycia przez skarżących prawa własności spornych budynków od poprzednika prawnego niedysponującego tym prawem, naruszającą tym samym zasadę prawną nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet, e) ewentualnie – w przypadku niepodzielenia zarzutów wskazanych w pkt 2 lit. b-d – niezastosowanie art. 58 § 1 i § 3 kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że umowa przenosząca użytkowanie wieczyste bez jednoczesnej sprzedaży posadowionych na gruncie budynków jest w zakresie dotyczącym części tej nieruchomości ważna i skutkuje przeniesieniem własności budynków na skarżących. Skarżący zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i w tym zakresie wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj. decyzji wojewody sieradzkiego z 31 maja 1993 r. i umowy z 28 grudnia 2004 r. na okoliczność nieistnienia po stronie skarżących prawa własności spornych budynków. 6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Oznacza to, że w każdej z rozpoznawanych spraw w pierwszej kolejności Sąd winien zbadać, czy nie zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Jedną z nich jest skład sądu sprzeczny z przepisami prawa albo udział w rozpoznaniu sprawy sędziego wyłączonego z mocy ustawy (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przesłanki wyłączenia sędziego (uwzględniane z urzędu) określa art. 18 § 1 p.p.s.a. W dacie wydania zaskarżonego wyroku sędzia był wyłączony m.in. w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznawanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator (art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Zgodność tego przepisu z Konstytucją oceniał Trybunał Konstytucyjny i wyrokiem z 14 października 2008 r., SK 6/07 (opubl. w Dz. U. z 2008 r., Nr 190, poz. 1171 i OTK-A z 2008 r., nr 8, poz. 137) stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W motywach wyroku wskazano, że bezstronność sędziowska jest jednym z elementów konstytucyjnego prawa do sądu. Instytucja wyłączenia sędziego ma służyć właśnie zapewnieniu bezstronności sędziowskiej i służyć budowie zaufania społecznego do wymiaru sprawiedliwości przez usuwanie choćby pozorów braku tej bezstronności, w tym również subiektywnej, polegającej na wewnętrznym przekonaniu sędziego o możliwości wydania wyroku bez faworyzowania któregokolwiek z uczestników postępowania. Postępowanie, jak podkreśla się także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 8 lipca 2009 r., II OSK 1110/08, opubl. w Lex pod nr 785799) powinno zatem być prowadzone w taki sposób, aby nie stwarzać nawet pozornego wrażenia lekceważenia standardów zachowania bezstronności, będącej także uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył sytuacji odmiennej niż w sprawie niniejszej. Jednakże zawarte w jego uzasadnieniu wywody odnoszą się do pojmowania instytucji wyłączenia sędziego i pojęcia prawa do sądu. Tym samym powinny mieć wpływ na dokonywaną przez sądy wykładnię przepisów regulujących wyłączenie sędziego, sądy są bowiem obowiązane działać w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP), zaś Konstytucja jest najwyższym prawem w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Interpretując prawo (zarówno materialne, jak i procesowe) sądy muszą czynić to w zgodzie z ustawą zasadniczą. Z tych względów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (powołany wyrok z 8 lipca 2009 r., wyroki: z 22 marca 2011 r., II FSK 2203/09, opubl. w Monitorze Prawniczym z 2011 r., nr 10, s. 514; z 1 października 2008 r., II GSK 274/08; z 20 listopada 2009 r., II GSK 199/09, oba dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) uznaje się, że art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. powinien być interpretowany w taki sposób, aby zapewniał realizację zasad wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, pojmowanych m.in. jako konieczność zapewnienia bezstronności sędziowskiej. Wyłączenie, o którym mowa w art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. dotyczyć winno w związku z tym również tych sytuacji, gdy w tej samej sprawie dwukrotnie orzekał ten sam sędzia – raz wydając wyrok uwzględniający skargę, a następnie biorąc udział w rozpoznawaniu skargi na kolejny akt, wydany w tym postępowaniu, wskutek wcześniejszego wyroku sądu. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W wydaniu wyroku z 15 grudnia 2008 r., I SA/Łd 1053/08 brała udział sędzia T. P.. Skargę na decyzję, wydaną w wyniku tego kasacyjnego wyroku rozpoznawał skład, w którym również uczestniczyła sędzia T. P.. Z tych względów należy uznać, że postępowanie zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte było nieważnością, w składzie sądu brał bowiem udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok należało uchylić i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, w składzie uwzględniającym zasady wynikające z art. 18 § 1 p.p.s.a. Nieważność postępowania uniemożliwia odniesienie się na tym etapie do zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na przyczynę uwzględnienia tej skargi na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.