II GSK 163/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt III SA/Po 184/09 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od K.K. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt III SA/Po 184/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że pismem z dnia [...] marca 2008 r. skarżąca wystąpiła do ZUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, powołując się na trudną sytuację materialną i chorobę. ZUS decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 od ust. 1 do ust. 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej: u.s.u.s., i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r., odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 15.937,17 zł. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżąca posiada majątek, w tym nieruchomość, która jest przedmiotem zabezpieczenia wierzytelności ZUS, pobiera zasiłek pielęgnacyjny i zamieszkuje z rodziną, a co do choroby, to nie przedłożyła informacji na temat miesięcznych kosztów leczenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku skarżącej, ZUS decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 28 od ust. 1 do ust. 4 oraz art. 32 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu stwierdził, że trudna sytuacja finansowa oraz zdrowotna nie stanowią wystarczających podstaw do umorzenia wnioskowanych należności. Skarżąca nie wykazała bowiem istnienia wyjątkowych okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. W skardze na powyższą decyzję skarżąca stwierdziła, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz leczenia. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uwzględnił skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wydanie przez niewłaściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sąd podzielił pogląd utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest ZUS, a nie Prezes ZUS i stwierdził, że treść tego przepisu zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Skoro stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to sprawa ma być ponownie rozpatrywana przez ten sam organ - ZUS. Prezes ZUS podpisuje wydane przez ten organ decyzje, gdyż zgodnie z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes reprezentuje Zakład na zewnątrz. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. jako organ wydający wskazano (w nagłówku i uzasadnieniu) Prezesa ZUS, inaczej niż w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., gdzie jako organ wskazano ZUS. Oznacza to, że zaskarżoną decyzję wydał niewłaściwy organ, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Powołując się na pełnomocnictwo procesowe udzielone przez Dyrektora I Oddziału ZUS w P., skargę kasacyjną opatrzoną pieczęcią tej jednostki organizacyjnej ZUS, ale w imieniu Prezesa ZUS, wniósł radca prawny. Zaskarżył nią wyrok Sądu I instancji w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wskutek przyjęcia, że decyzję wydał nieuprawniony organ, a także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji, w sytuacji gdy wydał ją uprawniony organ. Ponadto wniósł o ewentualne przedstawienie w trybie art. 187 p.p.s.a. do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA zagadnienia prawnego dotyczącego wskazania organu uprawnionego do wydawania decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W jej uzasadnieniu podkreślono, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite co do interpretacji art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W czterech podanych wyrokach NSA przyjmował, że decyzje na podstawie tego przepisu wydaje ZUS, w trzech innych (z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt I OSK 36/07, z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 16/07 i z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 323/06) – że Prezes ZUS, ale nie stwierdzał nieważności decyzji z powodu jej wydania przez nieuprawniony organ. Tę ilustrację uzupełniono wykazem czternastu wyroków, w których WSA w W., P. i S. uznawały właściwość Prezesa ZUS do orzekania w tych sprawach. Art. 83 ust. 4 u.s.u.s. nie jest odosobnionym przykładem, gdy z mocy szczególnych przepisów prawa organy wewnętrzne osoby prawnej mogą być wyposażone w kompetencje organu administracji. I tak, stosownie do art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) dyrektor oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym I instancji uprawnionym do wydawania w tym postępowaniu decyzji. Również na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) Prezes ZUS został wyposażony w kompetencje organu I instancji do przyznania świadczeń w drodze wyjątku. Z tych powodów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie można przyjmować, że Prezes ZUS jest tylko adresatem wniosku przewidzianego w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., który jest rozpatrywany przez ZUS. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r. K.K. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, powołując się na jej trudną sytuację materialną i stan zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 24 sierpnia 2005 r. art. 83 ust. 4 u.s.u.s. uzyskał następujące brzmienie ustalone przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248): "Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego". W następstwie tej zmiany poddano kontroli sądów administracyjnych legalność decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Do dnia 10 października 2008 r. w sprawach tych jako Sąd I instancji orzekał wyłącznie WSA w W. Od początku w orzecznictwie WSA w W. pojawiły się wątpliwości na tle wykładni i stosowania niektórych przepisów u.s.u.s. oraz statutu ZUS określających kompetencje organów wewnętrznych ZUS jako osoby prawnej i tryb udzielania pełnomocnictw do wydawania decyzji administracyjnych. Chodziło głównie o wyroki stwierdzające nieważność decyzji wydanych przez pracowników, którym udzielono pełnomocnictwa z naruszeniem art. 268a k.p.a., ale zgodnie ze statutem ZUS. Po raz pierwszy najszerzej do tej problematyki odniesiono się w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 225/06. Podkreślono w jego motywach, że statut ZUS nadany rozporządzeniem ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, jest aktem zgodnym z upoważnieniem zawartym w art. 74 ust. 5 u.s.u.s., stanowiącym podstawę do udzielania pełnomocnictw pracownikom ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Nie ma więc tu zastosowania art. 268a k.p.a. regulujący udzielanie pełnomocnictw pracownikom do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej. Również w sprawach objętych analizowaną częścią art. 83 ust. 4 u.s.u.s. organem wydającym decyzję jest ZUS – jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną i wyposażona w środki prawne właściwe organom administracji (art. 66 ust. 4) – a nie Prezes Zakładu. Do tej argumentacji nawiązywano w kolejnych wyrokach NSA oraz w zaskarżonym wyroku WSA. Nietrafnie więc powołano się w rozpoznawanej skardze kasacyjnej na 3 wymienione wyroki NSA rzekomo odbiegające od tego kierunku orzecznictwa. Otóż w wyroku z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt I OSK 36/07 chodziło o odmowę przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a więc o sprawę, w której orzekał Prezes ZUS jako organ administracji publicznej, natomiast w pozostałych dwóch wyrokach NSA przyjął, że po rozpatrzeniu wniosku złożonego w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. została wydana decyzja ZUS podpisana przez działający w jego imieniu organ wewnętrzny tej osoby prawnej. Ukazaną argumentację poszerzono w motywach wyroków NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1052/09 i II GSK 1053/09 uchylających wyroki WSA w P., stwierdzające nieważność decyzji wydanych po rozpatrzeniu wniosku przewidzianego w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. tylko z powodu wskazania w nich Prezesa ZUS jako organu orzekającego. Nawiązanie do nich jest uzasadnione z uwagi na identyczną problematykę prawną występującą w rozpoznawanej sprawie. Sprowadzić ją można do zagadnienia, przed jakim organem administracji publicznej toczy się postępowanie z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w której została wydana decyzja ZUS. Nie ulega wątpliwości, że mimo braku wskazania w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. przepisu art. 127 § 3 k.p.a. określającego tryb wnoszenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przyjęte unormowanie w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość rozpatrzenia tego wniosku przez organ inny niż orzekający w sprawie po raz pierwszy. Taka jest bowiem logika kształtowania właściwości w systemie organów administracji publicznej, gdy w określonych sprawach uprawnienia do wydawania decyzji w pierwszej instancji zlokalizowano na szczeblu, nad którym nie ma już organu nadrzędnego. Właściwość rzeczowa do orzekania w takim systemie przez ministra i zrównane z nim organy (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) określona jest w przepisach prawa materialnego. Do niej odnosi się procedura ukształtowana przez art. 127 § 3 k.p.a. łącznie z zawartym w nim odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Przepisy u.s.u.s. precyzyjnie określają m.in. strukturę i kompetencje ZUS oraz jego organów wewnętrznych. ZUS jest państwową jednostką organizacyjną, posiada osobowość prawną i przysługują mu środki prawne właściwe organom administracji publicznej, w tym m.in. wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 pkt 3). Prezes ZUS jest tylko jednym z organów Zakładu, kieruje jego działalnością i reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 72 pkt 1 i art. 73 ust. 1), a wśród jego uprawnień składających się na zakres działania tylko jedno dotyczyło orzekania w sprawach przyznawania świadczeń w drodze wyjątku (art. 73 ust. 3 pkt 6). Te świadczenia są jednak przyznawane przez Prezesa ZUS – na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, mającego wspomniany charakter normy prawa materialnego – występującego w roli organu, któremu powierzono wykonywanie zadań finansowanych z budżetu państwa (art. 84), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych będącego w wyłącznej dyspozycji ZUS. Do tej właśnie części wyłącznych uprawnień Prezesa ZUS, orzekającego w charakterze monokratycznego organu administracji publicznej po raz pierwszy w sprawie przyznania świadczeń w drodze wyjątku, odnoszą się unormowania zawarte w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. dotyczące korzystania z art. 127 § 3 k.p.a. przy rozpatrywaniu objętego nim wniosku. Podobna odrębność charakteru sprawy i przedmiotu prawnej regulacji występuje przy wspomnianym w skardze kasacyjnej powierzeniu zadań organu egzekucyjnego dyrektorowi oddziału ZUS. W tej sytuacji Prezes ZUS udzielił Dyrektorowi Oddziału ZUS w P. upoważnienia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu, do działania w imieniu ZUS jako organu właściwego do wydawania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. W aktach sprawy nie ma ani dowodów, ani przesłanek wskazujących na udzielenie mu innego, dalej idącego upoważnienia do wydawania tego rodzaju decyzji i to w imieniu Prezesa ZUS. Biorąc pod uwagę omówione unormowania prawne, po rozpatrzeniu wniosku przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne zakończyła decyzja ZUS z dnia [...] stycznia 2009 r. podpisana przez dyrektora oddziału z upoważnienia Prezesa ZUS, który nie mógł przekazać mu większych kompetencji niż sam posiadał. Dodatkowym tego wyrazem jest omówiona konstrukcja skargi kasacyjnej opatrzonej pieczęcią Oddziału ZUS w P., sporządzonej w P. przez radcę prawnego, który swoje umocowanie potwierdził pełnomocnictwem udzielonym mu przez Dyrektora Oddziału ZUS w P. na podstawie załączonego pełnomocnictwa Prezesa ZUS. W nawiązaniu do dokonanej celowościowej wykładni art. 83 ust. 4 u.s.u.s. należało przyjąć, że do Sądu I instancji zaskarżono decyzję ZUS wydaną po ponownym rozpatrzeniu wniosku przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a. Z naruszeniem tych przepisów i art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. błędnie przyjmując, że wydał ją Prezes ZUS jako organ niewłaściwy, a nie – ZUS. Mimo nie w pełni trafnych motywów skargi kasacyjnej zasługiwała ona na uwzględnienie, ponieważ nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji i Sąd I instancji obowiązany był dokonać oceny zarzutów podniesionych w skardze K.K. W rozpoznawanej sprawie nie wyłoniło się więc zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, wymagające przedstawienia go do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. Z omówionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 i art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Skarżąca nie przyczyniła się do takiego wyniku sprawy i dlatego nie należało zasądzać od niej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz ZUS.