I OSK 77/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska(spr.) del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu [...] "[...]" – A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 668/09 w sprawie ze skargi Zakładu [...] "[...]" – A. B. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 668/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, oddalił skargę Zakładu [...][...] – A. B. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Nakazem Państwowej Inspekcji Pracy Inspektora Pracy z dnia [...] grudnia 2007 r. po przeprowadzeniu kontroli w dniach: [...],[...],[...] maja 2007 r. oraz [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] października 2007 r. zobowiązano A. B. do: 1. Uzupełnienia szczegółowe programy poszczególnych rodzajów szkoleń z zakresu bhp, które znajdują się w zakładzie o zagadnienia związane z występowaniem szkodliwych czynników biologicznych oraz z obciążeniami układu mięśniowo szkieletowego, w tym m.in. potencjalnego zagrożenia dla zdrowia i życia pracowników spowodowanego działaniem szkodliwych czynników biologicznych, środków, które należy podjąć w celu zapobiegania zagrożeniom spowodowanym działaniem szkodliwego czynnika biologicznego, wymagań higieniczno-sanitarnych w związku z występowaniem szkodliwych czynników biologicznych, wyposażenia i stosowania środków ochrony zbiorowej i indywidualnej, w związku z występowaniem szkodliwych czynników biologicznych, działań, które pracownicy podejmują w razie występowania awarii lub wypadków, lub dla ich zapobiegania, w związku z występowaniem na stanowiskach pracy szkodliwych czynników biologicznych – w terminie do dnia [...] marca 2008 r. 2. Poddania J. S., szkoleniu okresowemu z zakresu BHP dla osób kierujących pracownikami – w terminie do dnia [...] marca 2008 r. 3. Urządzenia pomieszczeń biurowych zakładu, w taki sposób, żeby nie znajdowało się ono poniżej poziomu otaczającego terenu oraz jego wysokość była nie mniejsza niż 3 m w świetle – jeżeli w pomieszczeniu nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia; 3,3 m w świetle – jeżeli w pomieszczeniu prowadzone są prace powodujące występowanie czynników szkodliwych dla zdrowia – w terminie do dnia [...] marca 2008 r. 4. Uzupełnienia instrukcji udzielania pomocy w nagłych wypadkach, o informacje uwzględniające zagrożenia szkodliwymi czynnikami biologicznymi – w terminie do dnia [...] stycznia 2008 r. 5. Określenia szczegółowych wymagań bhp przy wykonywaniu prac szczególnie niebezpiecznych – w terminie do dnia [...] stycznia 2008 r., 6. Opracowania instrukcji udzielania pomocy w nagłych wypadkach, zawierającą informacje uwzględniające zagrożenia szkodliwymi czynnikami biologicznymi – w terminie do dnia [...] stycznia 2008 r. 7. Uzupełnienia istniejących w zakładzie instrukcji z zakresu bhp o zagadnienia dotyczące postępowania z materiałem skażonym szkodliwymi czynnikami biologicznymi, zagadnienia określające procedury postępowania w razie awarii lub wypadku, związanych z uwolnieniem szkodliwego czynnika biologicznego, zagadnienia określające sposób przeprowadzania czynności remontowych i konserwacyjnych związanych z ryzykiem wystąpienia skażeń biologicznych – w terminie do dnia [...] stycznia 2008 r. 8. Zapewnienia wykonywania zadań służby bhp w zakładzie przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje – w terminie do dnia [...] marca 2008 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone decyzje nr [...],[...],[...],[...], uchylił zaś decyzję nr [...] i w tym zakresie postępowanie umorzył. Powyższą decyzję, w części, w której utrzymano w mocy nakaz z dnia [...] grudnia 2007 r. A. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 145/08 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu Oddział w K. z dnia [...] grudnia 2007 r. i z dnia [...] grudnia 2007 r., podnosząc, iż w niniejszej sprawie zostały wydane dwa nakazy: pierwszy z nich, opatrzony datą [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...], nr rej. [...] i drugi z datą [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...], nr rej. [...], które wydano na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), po przeprowadzeniu kontroli w dniach: [...],[...],[...] maja 2007 r. i w dniach: [...].[...],[...],[...],[...],[...],[...] października 2007 r. i obie dotyczyły takich samych uchybień, natomiast różniły się terminem ich usunięcia. Zdaniem Sądu, w obrocie prawnym funkcjonowały dwie identyczne decyzje, różniące się jedynie datą ich wydania i terminem ich realizacji. Od powyższego wyroku Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu wniósł skargę kasacyjną i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie: art. 107 K.p.a. oraz art. 156 K.p.a. poprzez to, iż skarżącemu został doręczony "nakaz" z dnia [...] grudnia 2007 r., ale – co było rzeczą bezsporną – nie zawierał on podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji tj. inspektora pracy, zatem nie miał znamion decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1433/08 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu uznając, iż stanowisko organu jest zasadne, bowiem bezspornym było, że nakaz z dnia [...] grudnia 2007 r. został wydany, ale strona otrzymała dokument nie zawierający podpisu organu, który go wydał, zatem należało stwierdzić, iż nie wszedł w ogóle do obrotu prawnego. Poza tym treść obu nakazów, tj. z dnia [...] jak i [...] grudnia 2007 r., nie była w ocenie Sądu tożsama, bowiem różniły się one terminami, w których miały być wykonane poszczególne obowiązki nałożone na stronę. Nie można było przyjąć w tym przypadku tożsamości spraw, co w rezultacie nie dało podstaw do stwierdzania nieważności ani decyzji zaskarżonej do Sądu ani decyzji z dnia [...] i [...] grudnia 2007 r. Sąd II instancji nakazał, zatem rozpoznać sprawę merytorycznie dokonując przy tym oceny podniesionych przez skarżącego zarzutów. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd uznał, iż zapadłe rozstrzygnięcia nie uchybiają w żaden sposób wymaganiom prawnym wynikającym z ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a także przepisów K.p.a. Oceniając wydane nakazy w świetle przepisów, tj. art. 11 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie miały one głównie charakter formalno-organizacyjny i nie były dla skarżącego uciążliwe. Natomiast terminy ich wykonania ustalono adekwatnie do wyznaczonych obowiązków. Szczegółowe wymagania w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy wobec pomieszczeń zakładu pracy oraz będących na ich wyposażeniu maszyn i urządzeń określają przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). Przeprowadzając w tym zakresie kontrole, inspektorzy pracy sprawdzą przestrzeganie przez pracodawców ww. przepisów oraz m.in. przestrzeganie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (tekst jedn. Dz. U z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 ze zm.) oraz innych przepisów szczególnych, określających warunki bezpiecznej pracy przy obsłudze określonych urządzeń i wykonywaniu konkretnych prac. Zaś zgodnie z art. 233 Kodeksu pracy pracodawca jest zobowiązany zapewnić pracownikom odpowiednie urządzenia higieniczno-sanitarne, oraz dostarczyć niezbędne środki higieniczne. Podniesiono również, iż w orzecznictwie podkreśla się, że nie stanowią powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nie naruszyły prawa, a podane przez skarżącego okoliczności nie miały wpływu na wynik prowadzonego postępowania. Ponadto zapewnienie pracownikom warunków pracy mających na celu zapewnienie im bezpieczeństwa i przeciwdziałanie zagrożeniu ich zdrowia jest obowiązkiem każdego pracodawcy. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną, w której zarzucono: 1. Obrazę prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.), zgodne z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną przez niezastosowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy do treści tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. Obrazę prawa procesowego, tj. art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.) zgodnie, z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez niezastosowanie się Sądu orzekającego do treści tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu Oddział w K. nr rej. [...] z dnia [...] grudnia 2007 i [...] grudnia 2007 r. oraz o zasądzenie od Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wyrok jest niesłuszny, bowiem istotą przekazania sprawy przez NSA do ponownego rozpoznania był fakt merytorycznego jej zbadania w zakresie tożsamości wydanych nakazów. Ten sam Sąd stwierdził, iż oba wydane nakazy w istocie rzeczy dotyczą tego samego z wyjątkiem terminów realizacji poszczególnych obowiązków w nich określonych i w tym właśnie zakresie sprawa miała być rozpoznana przez WSA w Poznaniu. Stan faktyczny się nie zmienił, tylko wytycznymi NSA został poddany kolejnej weryfikacji. Wojewódzki Sąd błędnie rozpoznał sprawę w granicach zaskarżenia w oparciu o art. 134 P.p.s.a. podczas, gdy powinien rozpoznać ją jedynie w granicach przekazania. Takie zachowanie Sądu jest niedopuszczalne. Powołano się w tym zakresie na orzeczenie NSA sygn. akt II OSK 1117/05 oraz wyrok WSA sygn. akt III SA/Wa 1742/07. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, bezzasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności nakazów, ograniczając się de facto do ich uchylenia, a są to przecież dwie różne instytucje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Wskazać przy tym należy, iż stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, iż Sąd nie ma kompetencji do uzupełniania czy precyzowania zarzutów skargi, a ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, rozpoznano skargę zgodnie z jej zarzutami. Zarzuty te są całkowicie chybione, bowiem Sąd pierwszej instancji właśnie w sposób prawidłowy zastosował zarówno art. 134 § 1 jak i art. 190 P.p.s.a. Bezsporne jest, iż w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał już oceny prawnej którą to oceną związany był Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny stwierdził, iż dokument, który otrzymała strona skarżąca jako nakaz z dnia [...] grudnia 2007 r. nie wszedł do obrotu prawnego. Sąd stwierdził również, iż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności ani decyzji zaskarżonej do Sądu ani decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. To stanowisko wiązało Sąd pierwszej instancji, który zobligowany był do jego respektowania. W tej sytuacji całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, iż Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając skargę winien rozważać kwestie wzajemnych relacji między nakazem z dnia [...] grudnia i [...] grudnia 2007 r. Te kwestie – jak to wskazano wyżej – rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjny. Podobnie nie jest zrozumiale stanowisko, co do braku podstaw do rozstrzygania przez Sąd pierwszej instancji merytorycznie podniesionych w skardze zarzutów. Z przedostatniego akapitu uzasadnienia Naczelnego Sadu Administracyjnego w sposób jednoznaczny wynika obowiązek Sądu pierwszej instancji właśnie merytorycznego rozpoznania skargi. Takiej merytorycznej oceny co do zgodności z prawem materialnym oraz przepisami postępowania zaskarżonej decyzji dokonał Sąd pierwszej instancji, a skarga kasacyjna w tym zakresie nie zawiera żadnych zarzutów. W tej sytuacji stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie naruszył ani przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., ani art. 190 P.p.s.a., a więc je prawidłowo zastosował. Z tych też względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.