I OSK 278/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego Służby Więziennej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1369/09 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1369/09, po rozpoznaniu skargi T. G. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Szczecinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., [...], stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2004 r. z uwagi na przyznanie równoważnika osobie, która nie posiadała tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że rozwiązania z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o Służbie Więziennej"), nie można rozpatrywać w oderwaniu od pozostałych uregulowań rozdziału 6 tej ustawy. Stąd też definicji zajmowanego lokalu należy upatrywać w art. 91 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, który określa, że zajmowanie lokalu oznacza posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, lub domu. Zatem nie są uprawnionymi do otrzymywania równoważnika za remont lokalu funkcjonariusze mieszkający w lokalach, których tytuł prawny przysługuje rodzicom, teściom lub innym osobom, ponieważ faktycznie korzystają z lokalu, ale nie posiadają do niego tytułu prawnego w myśl ustawy o Służbie Więziennej, natomiast przyznanie równoważnika w takiej sytuacji jest faktycznym finansowaniem osób trzecich, niezwiązanych ze służbą. Taka zaś sytuacja zaistniała w przypadku T. G., który na dzień 1 stycznia 2004 r. i 1 stycznia 2005 r. nie posiadał mieszkania i zamieszkiwał w lokalu należącym do jego rodziców, dlatego też przyznanie mu równoważnika stanowi rażące naruszenie prawa i konieczna stała się eliminacja decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania T. G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy w całości podzielił argumentację organu pierwszej instancji i podkreślił, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2004 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, stąd też należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Na powyższą decyzję organu drugiej instancji T. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego, art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie wskazuje, aby warunkiem uzyskania prawa do równoważnika za remont lokalu było posiadanie tytułu prawnego do lokalu. Skarżący podniósł, że podpisał z rodzicami, jako właścicielami zajmowanego przez niego lokalu, umowę użyczenia. Powołał się też na art. 260 § 1 K.c., z którego wynika, że biorącego lokal w użyczenie obciąża obowiązek dokonywania napraw i czynienia nakładów na użyczoną rzecz. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ja poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej tego przepisu. Jednocześnie Sąd podkreślił, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj danego naruszenia prawa powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z daty wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Odnosząc powyższą argumentację do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd przyjął, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Szczecinie stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2004 r., [...], na mocy której uznano, że T. G. spełnia warunki do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł z uwagi na zmianę interpretacji prawa w tym zakresie. Sąd zwrócił uwagę, że treść art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w zakresie określenia "zajmowany lokal" wywołała rozbieżności zarówno w orzecznictwie administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Wobec braku ustawowej definicji, część składów orzekających przyjmowała, że równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Służby Więziennej niezależnie od tego, czy ma on tytuł prawny do lokalu (tak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1065/04 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 935/08, utrzymanym następnie w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 19/09). Natomiast w wyrokach prezentujących odmienne stanowisko wskazywano, że art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie można interpretować w oderwaniu od rozwiązań całego rozdziału 6 tej ustawy, zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy". Wobec tego przepis art. 91 ust. 1 określa, w jakich sytuacjach funkcjonariusz zajmuje lokal mieszkalny, odmienny zaś tytuł zamieszkiwania w lokalu oznacza nieistnienie podstawy do przyznania równoważnika za remont lokalu (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 391/08 i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1465/08). W ocenie Sądu pierwszej instancji, ze względu na występującą w omawianym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność, nie można zgodzić się z rozstrzygnięciami organów obu instancji, że w rozpatrywanej sprawie w związku z wydaniem decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. wystąpiła oczywista sprzeczność z przepisem prawa, skutkująca stwierdzeniem nieważności. W ocenie Sądu, zmiany stanowiska co do podstaw przyznania równoważnika za remont lokalu, wobec braku nowelizacji art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, należy upatrywać wyłącznie w odmiennej interpretacji tego przepisu, co jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zatem zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem prawa, skutkującym uchyleniem obydwu decyzji. Sąd podkreślił poza tym, że skarżącemu przyznano prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 czerwca 2005 r., natomiast równoważnik za remont lokalu wypłacono za lata 2004 i 2005, stąd też nie można uznać, by T. G. pobierał za jeden okres dwa, konkurencyjne równoważniki. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Generalny Służby Więziennej. Zaskarżając ten wyrok w całości jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie prawa materialnego, a to: art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że przepis ten może stanowić podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego także w wypadku, gdy nie ma on tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego organu, konsekwencją błędnej wykładni powołanego przepisu było błędne zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem Sąd ten przyjął, że decyzje Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Sz. wydane zostały z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący organ wskazał, że treść art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej jest jednoznaczna, jeżeli tylko wykładamy ten przepis w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy, regulującymi uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy Służbie Więziennej. W szczególności należy mieć na względzie związek z art. 91 wskazanej ustawy, który określa tytuły prawne do zajmowania przez funkcjonariuszy lokali mieszkalnych. Skoro zatem w niniejszej sprawie funkcjonariuszowi nie przysługiwał stosowny tytuł prawny do lokalu, w którym zamieszkiwał, gdyż przysługiwał on osobie trzeciej, to nie mógł mu zostać przyznany równoważnik pieniężny za remont lokalu. W efekcie takiego stanu rzeczy, decyzja przyznająca równoważnik dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako: P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy także zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Wada decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jakim jest rażące naruszenie prawa, wskazuje na naruszenie elementu przedmiotowego normy materialnej, polegające na zastosowaniu normy do stanu faktycznego sprawy, który znajduje się poza zakresem jej unormowania bądź na zanegowaniu treści dyspozycji normy materialnej. Podstawą do zastosowania przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, jest stan prawny nie budzący wątpliwości. Zatem rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Natomiast naruszenie prawa, które polega na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich stosowania, w żadnym wypadku nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, jak słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku, przyjmuje się, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie stosuje się, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosę B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r., FSK 439/05, OSP 2007, nr 9, poz. 100; a także J. Jendrośka, B. Adamiak "Zagadnienia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n., wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 878/07, wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt II SA 1378/89, publ. LEX nr 46253). Nie ulega wątpliwości, że stosowanie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w praktyce orzeczniczej organów administracji publicznej, jak sądów administracyjnych, wywoływało rozbieżności interpretacyjne, co zostało wykazane w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji. Prezentowane były dwa zasadniczo odmienne zapatrywania. Zgodnie z pierwszym poglądem, funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jeżeli ani on, ani jego małżonek, nie legitymują się w odniesieniu do lokalu, w którym mieszka, żadnym z tytułów prawnych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Drugi pogląd sprowadzał się natomiast do stanowiska, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej bez względu na to, czy legitymuje się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tak więc przytoczone argumenty wskazują, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że skarga ta podlegała oddaleniu. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.