II OSK 690/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 604/09 w sprawie ze skargi D. J. i A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. II OSK 690/10 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009r. w sprawie II SA/Bk 604/09, po rozpoznaniu skargi D. i A. J., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2009r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia [...] kwietnia 2009r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 36 ust. 4 i art, 37 ust.3,4 i ust. 6 ustawy z dnia 27 rnarca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu odwołania D. i A. J. od decyzji Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia [...] kwietnia 2009 r. o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy - uchyliło zaskarżoną decyzję w części w jakiej określa termin uiszczenia opłaty i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że w dniu 11 lutego 2009r. do Urzędu Gminy Dobrzyniewo Duże wpłynął akt notarialny sprzedaży przez A. J. (działającego w imieniu własnym i żony) działki numer geod. [...] położonej w L., na teren, której została wydana w dniu [...] kwietnia 2008r. decyzja o warunkach zabudowy. Z uwagi na to, że działka została zbyta przed upływem 5 lat od dnia, w którym decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna, organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego w celu stwierdzenia, czy w wyniku wydania decyzji nastąpił wzrost wartości tej działki. Przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wykazał wzrost wartości sprzedanej działki w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, dlatego organ postanowieniem z dnia 23 marca 2009r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz Gminy opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ustalił wzrost wartości przedmiotowej działki na kwotę 16 433zł. Wobec powyższego Wójt Gminy Dobrzyniewo Duże uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji od kwoty wyliczonej przez biegłego naliczył opłatę planistyczną w wysokości 3 286,60 zł. i do jej uiszczenia na rzecz Gminy Dobrzyniewo Duże zobowiązał Państwa D. i A. J., w terminie do 15 czerwca 2009 r. Opłata została wyliczona według stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynoszącej 20 %. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i A. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia 11 sierpnia 2009 r. utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie podziela argumentacji skarżących, że przeszkodą do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy jest brak podstawy prawnej do ustalenia stawki takiej opłaty przez organ wykonawczy gminy. Zdaniem SKO, wbrew poglądowi zaprezentowanemu w wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r., przepisy ustawy zawierają wystarczającą podstawę prawną do ustalenia stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podstawą taką są przepisy art. 36 ust.4 zdanie 1 i 3 w związku z art. 63 ust.3 zdanie 1 ustawy. Należy, bowiem przyjąć, że miejscach, w których w/w przepisy mówią o "uchwalaniu planu miejscowego albo jego zmianie" i o akcie organu gminy uchwalającym stawkę opłaty planistycznej "w tym planie", należy wprowadzić korektę, zastępując te zwroty odpowiednio zwrotami "wydaniem decyzji o warunkach zabudowy albo jej zmianą" i "w tej decyzji". Po takiej rekonstrukcji przepisu art. 36 ust.4 nie powinno być, zdaniem organu II instancji, wątpliwości, że oprócz zobowiązania organów wykonawczych gmin do pobrania opłaty zawiera on także podstawę prawną do ustalenia jej stawki w decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli D. i A. J.. Zdaniem skarżących ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę do ustalenia przez Wójta Gminy spornej stawki procentowej w decyzjach o warunkach zabudowy dla terenów rolnych, poza procedurą uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie naruszone zostały również zasady praworządności zawarte w art. 6 kpa i 2 Konstytucji RP. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym na wstępie wyroku stwierdził, że organy administracyjne orzekały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik, dlatego decyzje zostały uchylone na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) w zw. z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naruszenie to odnosi się do art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z treścią, przepisu art.63 ust. 3 u.p.z.p. jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 i art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania, jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie nie przesądza ani o bezpośrednim, ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji, jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy. Sąd podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy ma szczególny charakter. Na przykład, można ją wydać, w odniesieniu do tego samego terenu, więcej niż jednemu wnioskodawcy. Przede wszystkim jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. możliwe, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p , w przypadku łącznego spełnienia określonych ustawowo warunków, w tym tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników budowlanych, linii zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tak sformułowany warunek sprawia, że w istocie trudno byłoby wykazać, że wydana decyzja o warunkach zabudowy - spowoduje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Ten warunek oraz inne szczególne cechy decyzji o warunkach zabudowy, czynią uzasadnionym wniosek o odmiennej konstrukcji prawnej regulacji odnoszącej się do decyzji o warunkach zabudowy, na tyle odmiennej, że prowadzącej do wniosku o wyłączeniu stosowania przepisu art. 36 ust. 4 art. 37 ust 6 i 7 u.p.z.p. Sąd doszedł do przekonania, że rada gminy nie jest wobec braku szczególnej podstawy prawnej uprawniona, w sytuacji, gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach - wójt, burmistrz, prezydent. Wszystkie władcze działania organów administracji publicznej muszą mieć wyraźną podstawę ustawową, w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak jednak podstawy prawnej do ustalania stawki takiej opłaty przez organ wykonawczy gminy w decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż w razie braku planu miejscowego, w przypadku, gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i art. 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 u.p.z.p. z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty (i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy. Sad wyjaśnił, że powyższe stanowisko zostało zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2008 r., II OSK 1887/07, LEX nr 464945, które to stanowisko w całości podziela. Nadto w uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał, szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, w których zaprezentowano także taki pogląd. W konkluzji Sąd wskazał, że skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani żaden inny akt prawny (poza uchwałą w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego) nie zawiera normy prawnej, na podstawie której można ustalić wymiar stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości, to tym samym decyzja o warunkach zabudowy zawierająca takie ustalenie w tej części jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zarzucając : - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 i 7 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, poprzez przyjęcie, że decyzje administracyjne wydane przez organy I i II instancji, w sprawie ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, pomimo że właściwa wykładnia tych przepisów nie dawała podstawy do takiej oceny i zaniechanie zbadania zgodności z prawem treści oraz trybu wydania zaskarżonej decyzji, czego wymaga od Sądu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie tej sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przyjęta interpretacja art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 w zw. z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. jest błędna, gdyż prowadzi do pozbawiania mocy obowiązującej ostatniego z wymienionych przepisów i jest zaprzeczeniem woli ustawodawcy. Nakazuje on odpowiednie stosowanie wszystkich przepisów art. 36 i 37 u.p.z.p., gdy decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 i każdy z przepisów, do których się w ustawie odsyła, może i powinien być stosowany wprost lub z odpowiednią modyfikacją. W szczególności, wskazane w zaskarżonym wyroku okoliczności przemawiają raczej za ustalaniem i pobieraniem opłat, o jakich mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., niż przeciwko temu. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż trudno wykazać, aby decyzja o warunkach zabudowy spowodowała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił szeroką argumentację wykazując, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy korzystnie zmienia sytuację prawną i ekonomiczną właściciela nieruchomości objętej takim aktem, chociażby z tego powodu, że nieruchomość taka może zostać zabudowana lub zagospodarowana w sposób wymagający uzyskania pozwolenia. Ponadto wskazał, że znane mu są orzeczenia sądowe, w których podważono dopuszczalność ustalenia stawki opłaty w drodze uchwały organu stanowiącego gminy oraz w drodze odrębnej decyzji jej organu wykonawczego, jednak w tej sprawie nie zastosowano żadnego z tych trafnie kwestionowanych rozwiązań. Opłatę roczną nałożono w wysokości ustalonej w oparciu o stawkę określoną ostateczną decyzją administracyjną o warunkach zabudowy z dnia 29 kwietnia 2008 roku. Do czasu pozostawania tej decyzji w obrocie prawnym należy ją traktować jako wiążącą i obowiązującą organy orzekające w sprawie wymierzenia spornej opłaty. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierają wystarczającą podstawę prawną do ustalenia stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podstawą tą są - stosowane odpowiednio przepisy zdania 1 i 3 w art. 36 ust. 4 ustawy. Zasady "odpowiedniego stosowania prawa" dopuszczają wprawdzie, że pewne fragmenty jednostek redakcyjnych ustaw bądź aktów wykonawczych mogą być nie zastosowane, ale powinno to dotyczyć tylko takich fragmentów, których użycie w procesie podejmowania danego typu rozstrzygnięcia byłoby nieodpowiednie dla cech charakterystycznych rozpoznawanej sprawy. Podporządkowując się dyspozycji z art. 63 ust. 3 ustawy - czyli rozpoznając roszczenia i sprawy oparte na przepisach art. 36 ust. 1, 2, 4 i 5 oraz art. 37 ust. 7, zdaniem skarżącego, właściwe organy nie zetkną się z taką potrzebą, bo wszystkie przepisy art. 36 i 37 odpowiadają charakterowi spraw związanych z rozpoznawaniem tych spraw. Dlatego w tych miejscach, w których w przepisach tych mowa jest o "uchwalaniu planu miejscowego albo jego zmianie" i o akcie organu gminy uchwalającym stawkę opłaty planistycznej ("w tym planie"), należy wprowadzić korektę, zastępując te zwroty - odpowiednio - zwrotami "wydaniem decyzji o warunkach zabudowy albo jej zmianą" i "w tej decyzji". Po takiej rekonstrukcji przepisu art. 36 ust. 4 ustawy (do czego obliguje organy stosujące jej przepisy art. 63 ust. 3), nie powinno być wątpliwości, że oprócz zobowiązania organów wykonawczych gmin do pobrania opłaty zawiera on także podstawę prawną do ustalenia jej stawki w decyzji o warunkach zabudowy. Jest to kompletna podstawa prawna - wskazująca organ właściwy do podjęcia decyzji, sytuację, w jakiej ma być podjęta oraz regulująca treść przyszłej decyzji. Skarżący podniósł, że w wyniku przyjęcia błędnej interpretacji prawa materialnego Sąd I instancji bezzasadnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, a ponadto nie przeprowadził kontroli zgodności zaskarżonej do niego decyzji tut. Kolegium z przepisami prawa. D. i A. J. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku są trafne. Problem prawny związany z żądaniem uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, dotyczy kompetencji do ustalania, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysokości stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości. Aktualnie w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej istotnej kwestii została zlikwidowana rozbieżność stanowisk, ponieważ jak wynika z analizy orzecznictwa, sądy obu instancji wypracowały pogląd, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rada gminy wobec braku szczególnej podstawy prawnej nie jest uprawniona do ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ani nie jest do tego uprawniony wójt, burmistrz, prezydent miasta w decyzji o warunkach zabudowy ( porównaj np. wyrok NSA z dnia 06.03. 2008r.sygn.akt II OSK 1887/07, wyrok NSA z dnia 12.10.2010r.,sygn.akt II OSK 1560/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18.06.2009r. sygn.akt II SA/Bk 73/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 04.02 2009r. sygn.akt II SA/Gl 952/08, wyrok WSA w Opolu z dnia 23 ipca 2007r., sygn.akt II SA/Op 329/07 – wszystkie dostępne pod adresem cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane powyżej stanowisko uznając, że aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie dają organowi wykonawczemu gminy podstaw, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do określenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust.4 u.p.z.p. w zw. z art.63 ust.3 u.p.z.p. , należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym, w takiej sytuacji nie można naliczać takiej opłaty na podstawie art.36 ust.4 u.p.z.p. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 tejże ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji także stawkę procentową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchwala rada gminy (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stawka procentowa opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ma więc charakter przepisu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy) i ma zasięg powszechny dla całego terenu objętego planem miejscowym. Decyzje o warunkach zabudowy są wydawane w sytuacji braku planu i stanowią indywidualne akty administracyjne kierowane do określonego adresata i dotyczą tylko określonej w niej nieruchomości. Nie ma zatem równości tych dwóch aktów administracyjnych. (uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy). Z kolei przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 37 ust. 6 i 7 ustawy). Zgodnie zaś z art. 63 ust. 3 ww. ustawy, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 i 37 stosuje się odpowiednio. Skoro więc przepis art. 63 ust. 3 u.p.z.p. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 36 i art. 37 u.p.z.p. (w tym art. 36 ust. 4 dotyczącego opłaty planistycznej), to w grę będzie wchodziła wykładnia uwzględniająca rzeczywisty cel oraz funkcję tego odwołania. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów nie przesądza ani o bezpośrednim ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji. Analiza treści art. 63 ust. 3 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że w odpowiednim stosowaniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy mieściłoby się uprawnienie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Do ustalenia wysokości opłaty planistycznej konieczne jest jednak uprzednie ustalenie stawki procentowej tej opłaty. Przepis art. 36 ust. 4 analizowanej ustawy dotyczy opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Nie przewiduje on uprawnienia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do ustalania stawki procentowej tejże opłaty w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiednie stosowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie może więc skutkować przyznaniem wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta uprawnienia do ustalania decyzją administracyjną stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 12 października 2010r. (sygn. II OSK 1560/09), zgodnie z którym nie można do ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy stosować odpowiednio art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że stawkę tę określa się w planie miejscowym. W art. 63 ust. 3 tej ustawy nie ma bowiem odesłania do odpowiedniego stosowania tego przepisu. Uprawnienia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do ustalania w decyzji o warunkach zabudowy stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie można też wywodzić z faktu, że w art. 36 ust. 4 ww. ustawy wskazano maksymalną wysokość stawki procentowej opłaty. Z treści tego zapisu można wywieść jedynie, jaki może być najwyższy wymiar tej stawki, a nie kompetencję do określania jej wysokości. Ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, jak wynika z art. 15 ust.2 pkt 12 ustawy, jest ściśle powiązanie z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy określa jej stawki procentowe. Wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z woli ustawodawcy jest pobierana wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiany przeznaczenia danej nieruchomości. Brak określenia stawek procentowych z uwagi na nieobjęcie nieruchomości miejscowym planem, czyni zatem niemożliwym pobranie opłaty przez organ wykonawczy gminy. Zauważyć trzeba, że opłata planistyczna z woli ustawodawcy należy do danin o charakterze publicznym a więc prowadzi do ograniczenia praw obywatelskich, dlatego obowiązek jej uiszczenia może wynikać tylko z mocy ustawy, nie budząc przy tym żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przepis art. 36 ust. 4 nie stanowi wobec tego samodzielnej podstawy prawnej do poboru opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku stosownych uregulowań w zakresie ustalenia wysokości stawki tej opłaty w uchwalonym przez radę gminy planie miejscowym. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu poza art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. brak jest uregulowania stanowiącego podstawę prawną do ustalenia stawki procentowej opłaty planistycznej poza planem. Zatem wyprowadzony przez autora skargi kasacyjnej wniosek, że art. 63 ust. 3 ustawy stanowi dla organów gminy podstawę prawną do ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej z decyzją o warunkach zabudowy nie znajduje uzasadnienia (por. także wyrok NSA z dnia 21 października 2009r. sygn. II OSK 1633/08, z dnia 8 lipca 2010r. sygn. II OSK 1106/09). W szczególności, nie można przyjąć za prawidłową wykładni funkcjonalnej dotyczącą odpowiedniego stosowania przepisów sprowadzającą się do stanowiska, że w braku planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości określa się w decyzji o warunkach zabudowy. Zastosowaniu takiej wykładni, oprócz wyżej podanych uwag, przeczą także inne argumenty, w szczególności ten, że wykładnia taka prowadzi do sytuacji zastąpienia ustawodawcy praktyką i wykreowania tą drogą nieistniejącego przepisu, co jest niedopuszczalne. Zasadniczą funkcją przepisów art. 36 i art. 37 u.p.z.p. jest obciążenie organów gminy negatywnymi dla właścicieli nieruchomości skutkami działań planistycznych gminy. Obowiązek zaś pobrania na rzecz gminy opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., powiązano nie tylko z objęciem nieruchomości planem i związanym z tym wzrostem wartości nieruchomości, ale także z określeniem w tymże planie stawek procentowych tej opłaty. Brak określenia stawek procentowych czyni niemożliwym pobranie opłaty przez organ wykonawczy gminy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi, trafnie przyjął, że art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest podstawą do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym brak było podstaw prawnych do naliczenia tej opłaty. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i p.p.s.a. i art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawidłowo przyjmując, że decyzje organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i jako takie podlegały uchyleniu. Nie wszystkie jednak argumenty wskazane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku są trafne. Zgodzić należy się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, iż pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, poddającego w wątpliwość wpływ decyzji o warunkach zabudowy na wzrost wartości nieruchomości nie jest trafny. Nie wdając się w szczegółowe rozważania stwierdzić należy, że decyzja o warunkach zabudowy może oczywiście skutkować wzrostem wartości nieruchomości chociażby z tego powodu, że usuwa niepewność odnośnie sposobu zagospodarowania nieruchomości, co ma ekonomiczną wartość dla potencjalnego nabywcy nieruchomości. Powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na przytoczony wyżej nietrafny argument nie zmienia jednak faktu, iż wyrok jat zgodny z prawem, a zasadnicza część rozważań zaprezentowanych przez ten Sąd, podzielającego stanowisko zawarte w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, jest prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że odpowiednie stosowanie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do ustalania stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym brak było podstaw do jej naliczenia w zaskarżonych decyzjach. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.