I SA/Op 426/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Frydryk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009r. sprawy ze skargi Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu na rzecz Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu zwrot kosztów postępowania w kwocie 100,00 zł (sto 00/100). Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2009r. Dyrektor Izby Celnej w Opolu zwrócił Dyrektorowi Izby Celnej we Wrocławiu tytuł wykonawczy o numerze nr W-920/09 z dnia 5.06.2009 r., albowiem tytuł ten nie spełniał wymogów formalnych określonych w art. 27 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. - zwanej dalej u.p.e.a.) ze względu na brak wskazania w polu 49 daty doręczenia zobowiązanemu upomnienia oraz nieprawidłowe wskazanie w polu 50 podstawy prawnej umożliwiającej odstąpienie od obowiązku jego doręczenia. Tytułem objęto należność w postaci kary pieniężnej w transporcie drogowym nałożonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) na R. Z. decyzją ostateczną z dnia [...]nr [...]. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej w Opolu, decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym jest decyzją konstytutywną, a nie określającą, tym samym przed wszczęciem egzekucji wymagane jest wcześniejsze doręczenie zobowiązanemu upomnienia. Przepis prawa wskazany przez wierzyciela jako podstawa prawna odstąpienia od obowiązku doręczenia upomnienia nie ma, według Dyrektora Izby Celnej w Opolu, w tym wypadku zastosowania. Z tych względów, w ocenie organu egzekucyjnego, wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu nie spełniającego wymogów formalnych było niedopuszczalne. Z postanowieniem tym nie zgodził się Dyrektor Izby Celnej we Wrocławiu i złożył zażalenie, w którym podważył zasadność zaskarżonego postanowienia i wniósł o jego uchylenie w całości. W ocenie Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu kary pieniężne wydane na podstawie art. 93 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności, z zastrzeżeniem, iż przedsiębiorca krajowy uiszcza nałożoną karę pieniężną w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia, mieszczą się w pojęciu "należności pieniężnych określonych w orzeczeniu", o których mówi §13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541). Zatem, jeżeli kary te są przedmiotem egzekucji, nie jest wymagany obowiązek doręczenia upomnienia przed wszczęciem ich egzekucji. Wierzyciel dodatkowo wskazał na ugruntowany w tej kwestii pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt III SA/Wa 1824/05, wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt I SA/GI 1114/05, wyrok WSA w Warszawie sygn. akt III SA/Wa 613/05, wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt I SA/Po 793/05. Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu postanowieniem z dnia [...] nr [...]utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Dyrektor Izby Skarbowej podzielił pogląd organu egzekucyjnego, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie jest decyzją określającą, a jest decyzją konstytutywną. Stosownie do art. 93 ust. 1 wskazanej ustawy, kara pieniężna jest nakładana w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że decyzja ta ma charakter konstytutywny, tj. powodujący powstanie zobowiązania po doręczeniu tej decyzji. W takim wiec przypadku wysłanie upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego jest obowiązkowe, a przepis prawa wskazany przez wierzyciela jako podstawa prawna odstąpienia od obowiązku doręczenia upomnienia nie znajduje w tym wypadku zastosowania. Wierzyciel miał obowiązek przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego wysłać zobowiązanemu upomnienie, a zaniechanie tego obowiązku nie pozwalało na wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, który nie spełniał wymogów formalnych. Na powyższe postanowienie Dyrektor Izby Celnej we Wrocławiu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Podnosząc zarzut naruszenia art. 15 § 1, art. 27 § 3, art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 13 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegający na błędnej wykładni tych przepisów, domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu uchybia prawu i pozostaje w sprzeczności z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych w zakresie analizowanego przedmiotu. Uzasadniając skargę Dyrektor wskazał, iż zgodnie z art. 26 § 1 ustawy egzekucyjnej organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Natomiast w myśl art. 27 § 3 ustawy egzekucyjnej wierzyciel do tytułu wykonawczego powinien dołączyć dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podać w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Na podstawie § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Zdaniem skarżącego tak właśnie było w niniejszej sprawie, bowiem egzekucji administracyjnej podlegała kara pieniężna nałożona na podstawie art.93 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. Kara taka jest należnością pieniężną, o której mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia i nakładana jest w drodze decyzji administracyjnej - orzeczenia. Na poparcie tego stanowiska skarżący przytoczył wyroki sądów administracyjnych m.in. wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt III SA/Wa 1824/05, wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt I SA/GI 1114/05, wyrok WSA w Warszawie sygn. akt III SA/Wa 613/05, wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt I SA/Po 793/05. Odwołując się do wskazanych wyroków skarżący podkreślił, że z ich treści wynika, iż do kar nałożonych na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie można stosować odniesień dotyczących charakteru decyzji, tzn. czy jest ona deklaratoryjna czy też konstytutywna. Przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy egzekucyjnej nie wprowadzają podziału na decyzje ustalające i określające, a tym samym stosowanie takiego kryterium oceny nie jest zasadne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Na poparcie tego stanowiska Dyrektor Izby przytoczył wyrok WSA w Bydgoszczy sygn. akt I SA/ Bd 190/05 . Dodatkowo wskazał także na stanowisko Ministerstwa Finansów zawarte w piśmie SP2-74I063-7/PINE-51/051/AK ( Biuletyn Skarbowy nr 2/2005) skierowanym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego w którym wyrażono wiążące Dyrektora stanowisko, że wysłanie upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego jest obowiązkowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności, przeprowadzona przez Sąd zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie naruszają art. 15 § 1 i 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdzi, iż wydane orzeczenie narusza prawo, to zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchyla rozstrzygnięcie w części lub całości. Uchylenie postanowienia następuje w przypadku gdy, doszło do naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku nałożenia kary pieniężnej, przewidzianej w art. 93 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, wierzyciel przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego miał obowiązek skierować do zobowiązanego upomnienie. Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem, karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Do uprawnionych wymienionych w art. 89 ust. 1 pkt 3 należą funkcjonariusze celni. Decyzji tej z mocy art. 93 ust. 3 nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, z zastrzeżeniem ust. 4 stanowiącego, że przedsiębiorca krajowy uiszcza nałożoną karę pieniężną w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia. Spoczywa też na nim obowiązek niezwłocznego przekazania dowodu uiszczenia kary organowi, który ją nałożył. Z kolei zgodnie z art.15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W § 5 wskazanego artykułu przewidziano, iż minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, należności pieniężne, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Określając należności, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, minister kieruje się rodzajem należności oraz sposobem ich powstawania. Ze wskazanymi uregulowaniami koresponduje treść § 3 art. 27 u.p.e.a. w myśl której, do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Realizując uprawnienia wynikające z delegacji ustawowej Minister Finansów wydał 22 listopada 2001r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z § 13 pkt 1 wydanego na podstawie powyższego upoważnienia rozporządzenia, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Podkreślić przy tym należy, iż wprawdzie w treści rozporządzenia nie wskazano szczegółowo ani kategorii należności pieniężnych ani rodzajów orzeczenia, które nie wymagają doręczenia upomnienia, to zdaniem Sądu do kategorii tych należności zaliczyć należy także kary pieniężne wymierzane na podstawie art. 93 ustawy o transporcie drogowym. Kary te zakwalifikować należy do kategorii "obowiązków" podlegających egzekucji wymienionych w art. 2 §1 pkt 2 u.p.e.a. Dodatkowo za utożsamieniem wymienionych kar z pojęciem należności pieniężnych przemawia treść art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., w myśl której egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2. Zatem grzywny i kary pieniężne nie tworzą kategorii odmiennej od "należności pieniężnych" w rozumieniu przepisów o egzekucji administracyjnej, co oznacza, że należności pieniężne swym zakresem obejmują także grzywny i kary wymierzane przez organy administracji publicznej, w tym kary pieniężne wymierzane w decyzji na podstawie art. 93 ustawy o transporcie drogowym. Oznacza to, że takie kary pieniężne są należnościami pieniężnymi, o jakich mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, a ponieważ nakładane są w drodze decyzji administracyjnych, to bezsprzecznie są to należności pieniężne, które zostały określone w orzeczeniu. Zdaniem Sądu decyzje administracyjne, bez względu na swój konstytutywny czy też deklaratoryjny charakter, mieszczą się w pojęciu "orzeczenie", a kara pieniężna jest bez wątpienia należnością pieniężną w rozumieniu § 13 pkt 1 wskazanego rozporządzenia wykonawczego. Podkreślić jednocześnie należy, że stosownie do treści art. 15 § 5 u.p.e.a., określając należności, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, minister kieruje się rodzajem należności oraz sposobem ich powstawania. Zatem zdefiniowano w tym przepisie przesłanki, którymi powinien kierować się minister przy określaniu należności, których egzekucja nie wymaga doręczenia upomnienia. Gdyby minister zamierzał objąć zakresem rozporządzenia wyłącznie należności powstające z mocy prawa (mające charakter deklaratoryjny), to jednoznacznie wyraziłby to w treści przepisu, wskazując właśnie na sposób powstawania należności, a tego przecież nie uczynił. Dodatkowo, odwołując się do wyroku WSA w Krakowie sygn. akt I SA/KR 1018/05 (dostępny na stronie internetowej NSA) Sąd wskazuje, że konstytutywny charakter decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z treści przytoczonych wcześniej uregulowań jednoznacznie wynika, że kara ta nie powstaje z mocy prawa i dla jej powstania niezbędne jest wydanie decyzji. Jednak dodatkowo podkreślić należy, iż decyzji takiej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, z zastrzeżeniem, że przedsiębiorca krajowy ma obowiązek uiszczenia nałożonej kary pieniężnej w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia. Spoczywa też na nim obowiązek niezwłocznego przekazania dowodu uiszczenia kary organowi, który ją nałożył. Obowiązek uregulowania kary przez podmiot, którego dotyczy rozstrzygnięcie, istnieje bez względu na fakt, czy skorzysta z prawa wniesienia odwołania, czy też nie skorzysta. Uregulowanie dotyczące przedsiębiorców krajowych, zawarte w ust. 4 wskazanego przepisu, a dotyczące uiszczenia przez tych przedsiębiorców nałożonej kary w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia z obowiązkiem przekazania dowodu tego uiszczenia organowi, wskazuje, że to na podmiocie zobowiązanym ciążą powinności, a skoro tak, to należy przyjąć że obowiązek organu został zawężony - w przypadku nałożenia kary pieniężnej - tylko do jej wymierzenia i wystawienia tytułu wykonawczego. Uregulowanie w ustawie o transporcie drogowym odmiennych zasad związanych z wykonaniem decyzji niż wynika to z kodeksu postępowania administracyjnego (wykonalność decyzji ostatecznych), wskazuje na celowy zabieg ustawodawcy oraz na nadanie tym decyzjom szczególnej mocy, a w konsekwencji szczególnego trybu ich egzekwowania. Zarówno bowiem rygor natychmiastowej wykonalności, jak i obowiązek - w odniesieniu do przedsiębiorców krajowych, uregulowania należności w terminie 21 dni od dnia wymierzenia kary oraz przekazanie dowodu uiszczenia organowi - w ocenie Sądu, wyłącza obowiązek doręczenia upomnienia, gdyż de facto przyjęcie takiego sposobu postępowania, skutecznie wyeliminowałoby rozwiązania przyjęte w ustawie o transporcie drogowym, a w konsekwencji pozbawiło by mocy prawnej rygoru natychmiastowej wykonalności lub ustawowego obowiązku uregulowania wymierzonej kary pieniężnej w terminie 21 dni. Przy czym podkreślić należy, iż przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze do nich nie wprowadzają podziału na decyzje konstytutywne czy deklaratoryjne. Oznacza to, że stosuje się do nich § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Jak wykazano wyżej kary te mieszczą się w kategorii należności pieniężnych określanych w orzeczeniu, o których mowa w tym przepisie. Za takim rozumieniem omawianego przepisu i za brakiem obowiązku legitymowania się dowodem przesłania upomnienia w związku z wystawieniem tytułu wykonawczego dotyczącym egzekwowania kary pieniężnej na podstawie art. 93 ustawy o transporcie drogowym opowiedziały się sądy administracyjne w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2005 r. sygn. III SA/Wa 613/05 (ZNSA 2006/1/122); WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2007r. sygn. akt I SA/Kr 1018/05 ; WSA w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2006r. sygn. akt I SA/Gl 1114/05; WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2006r. sygn. akt I SA/Po 1076/05 (dostępne na stronie internetowej NSA). Sąd w niniejszym składzie poglądy te w całości podziela, nie aprobując jednocześnie poglądu wskazującego na zastosowanie § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego tylko do decyzji deklaratoryjnych. Jak już podkreślano wyżej użyte w tym przepisie pojęcie "należności pieniężnych" winno być rozumiane tak samo jak na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a kary przedmiotowe mieszczą się w pojęciu "należności pieniężne" w rozumieniu tej ustawy i są należnościami pieniężnymi, o jakich mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o przepis art. 200 i 205 § 2 i 3 p.p.s.a.