IV SA/Wr 540/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant Robert Hubach, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Dzierżoniów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 lutego 2009 r. nr NK.II.0911-16/91/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Dzierżoniowa w sprawie opłat za świadczenia w gminnych przedszkolach prowadzonych przez Gminę oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 lutego 2009 r. nr NK.II.0911-16/91/09 Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stwierdził nieważność § 5 uchwały nr XXXIV/218/08 Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie opłaty za świadczenia w gminnych przedszkolach prowadzonych przez Gminę Miejską Dzierżoniów, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 14 ust. 5 w związku z art. 67a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Na sesji w dniu 29 grudnia 2008 r. Rada Miejska Dzierżoniowa podjęła m.in. uchwałę nr XXXIV/218/08 w sprawie opłaty za świadczenia w gminnych przedszkolach prowadzonych przez Gminę Miejską Dzierżoniów. W podstawie prawnej uchwały Rada Gminy powołała się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W toku badania legalności uchwały nr XXXIV/218/08 organ nadzoru stwierdził, że § 5 uchwały narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W świetle art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jedną z ustaw szczegółowych, o których mowa w powyższym przepisie jest ustawa o systemie oświaty. Ustawa ta w art. 14 ust. 5 stanowi: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Wynikająca z przytoczonych norm prawnych kompetencja rady gminy do ustanowienia wysokości opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli nie budzi wątpliwości. Należy jednak mieć na uwadze, że powyższy przepis uprawnia radę gminy jedynie do ustalenia stawek opłat za świadczenia gminnych przedszkoli, co implikuje niezgodność z prawem wszelkich innych postanowień uchwały, wydawanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, wykraczających poza udzieloną w tej ustawie kompetencję. Rada Miejska w § 5 uchwały nr XXXIV/218/08 postanowiła, że odpłatność za wyżywienie jest niezależna od opłaty określonej w § 3 (od opłaty za świadczenia przedszkola) i jest ustalana przez dyrektora przedszkola. Zgodnie z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty: "Warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę." Przepis ten ma zastosowanie również do przedszkoli, ponieważ według art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty: "Ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole." Jak wynika z powyższych regulacji, ustawa przyznaje dyrektorowi przedszkola prowadzonego przez gminę kompetencję do ustalania opłaty za wyżywienie (w porozumieniu z burmistrzem). Rada Miejska w tym przypadku nie może zastępować ustawodawcy i regulować spraw, które unormowane są już w drodze ustawy, ponieważ nie należy to do jej kompetencji. Ponadto brak jest uzasadnienia prawnego do stanowienia w aktach prawa miejscowego o kwestiach uregulowanych w aktach prawnych rangi ustawowej bez wyraźnego upoważnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) uznał, że "uchwała organu stanowiącego - jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy." W odniesieniu do wymienionego przepisu organ nadzoru zarzuca Radzie Miejskiej Dzierżoniowa również przekroczenie zakresu delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Na podstawie tego przepisu rada gminy posiada tylko i wyłącznie kompetencję do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Jako przekroczenie zakresu przyznanej w wymienionym przepisie kompetencji należy traktować wprowadzenie przepisu przyznającego dyrektorowi przedszkola kompetencję do ustanowienia opłaty za wyżywienie oraz ustalenie relacji tej opłaty do opłaty za świadczenia przedszkola ustalonej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Taki zabieg legislacyjny jest również niezgodny z § 134 i § 135 (w związku z § 143) załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908). Według § 134 załącznika do wymienionego rozporządzenia: "Podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego organu". Przepis § 135 wymienionego aktu stanowi: "W uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2". Ponadto według § 143 załącznika do rozporządzenia: "Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2 -7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej". Rada gminy nie może zatem w drodze aktu prawa miejscowego regulować spraw, do których nie została wyraźnie upoważniona w drodze przepisu ustawowego. Takie przekroczenie zakresu udzielonej kompetencji należy bowiem ocenić jako istotne naruszenie prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Dzierżoniów wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie strony skarżącej przepis art. 67a ustawy o systemie oświaty ma zastosowanie jedynie do szkół i jedynie w szkołach mogą być utworzone stołówki szkolne, tym samym sposób ustalania opłat za posiłki określony w art. 67a ust 3 ustawy o systemie oświaty odnosi się jedynie do stołówek szkolnych i nie ma zastosowania do opłat za posiłki w przedszkolach. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyroku z dnia 3 września 2008 r. w sprawie IV SA/Wr 291/08, przedstawił szczegółową analizę przepisów prawa oświatowego w przedmiotowym zakresie, którą to analizę strona skarżąca w pełni popiera. Rada Miejska Dzierżoniowa, ujmując w treści uchwały zapis wskazujący dyrektora, jako organ uprawniony do określenia odpłatności za wyżywienie dzieci w przedszkolu, nie zastąpiła ustawodawcy i nie uregulowała jeszcze raz tego, co zostało uregulowane w obowiązującej ustawie i tym samym nie naruszyła przepisów prawa. Skarżący pragnie również podkreślić, że z uwagi na charakter przedmiotowej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, skierowanej do nieokreślonej grupy rodziców i opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, wskazanie, iż odpłatność za wyżywienie jest niezależna od odpłatności za świadczenia określone w § 3 uchwały oraz wskazanie podmiotu, który tę odpłatność ustala, jest konieczna i niezbędna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie w całości. Organ nie podzielił poglądu strony skarżącej, że do art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie ma zastosowania art. 67a przedmiotowej ustawy. Zasadą jest przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który stanowi że rada gminy ustala opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Wyjątkiem od tej zasady stanowi natomiast treść przepisu art. 67a ust. 3 tej ustawy, który ustanawia kompetencję dyrektora szkoły (przedszkola) do ustanowienia opłat za posiłki, które świadczy stołówka szkolna (przedszkolna). W związku z powyższym funkcja informacyjna tego przepisu jest spełniona z momentem wejścia w życie ustawy wprowadzającej ten przepis (ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich - Dz. U. z 2008 r. nr 145, poz. 917), wobec czego postanowienia § 5 uchwały nr XXXIV/218/08 należy traktować, jako powtórzenie przepisu ustawowego i przekroczenie kompetencji Rady Miejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem powszechnie obowiązującym. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane tylko wtedy, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z jego treści. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: - podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, - brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, - niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, - naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru, dokonując oceny legalności aktu organu samorządu terytorialnego, obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona, bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. W przedmiotowej sprawie spór między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy podstawą ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Miejską Dzierżoniów, za wyżywienie dziecka w przedszkolu prowadzonym przez Gminę, stanowi przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), czy też art. 67a ust. 3 powołanej ustawy. Pierwszy ze wzmiankowanych przepisów stanowi, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl drugiej regulacji, warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Zdaniem Gminy w przypadku przedszkoli znajduje zastosowanie przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, z wyłączeniem art. 67a ust. 3 tej ustawy, który odnosi się wyłącznie do stołówek szkolnych. Natomiast, zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, organem upoważnionym do ustalania opłat za posiłki w przedszkolu jest obecnie dyrektor placówki, a nie rada gminy. Przepis art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 14 ust. 5 tejże ustawy, zgodnie z którym opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. Przystępując do analizy tego zagadnienia należy zwrócić uwagę na treść art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkola. Przepis ten zawiera definicję nominalną projektującą określone znaczenie słowa "szkoła" poprzez nakazanie związania takiego znaczenia ze słowem "przedszkole". Można zatem przyjąć, że skoro ustawa podaje w swej części ogólnej wiążące ustalenie znaczenia zwrotu "szkoła", to należy używać odpowiednich zwrotów w tym właśnie znaczeniu, chyba że z interpretowanej normy oczywiście wynika, że trzeba użyć zwrotu w znaczeniu odmiennym od ustalonego. Przy interpretowaniu przepisów prawa, pierwszą ze stosowanych wykładni powinna być wykładnia językowa, zwłaszcza gdy jej zastosowanie nie budzi wątpliwości. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy w akcie prawnym zawarte są definicje ustawowe, które sformułowane na użytek określonej regulacji wiążąco ustalają znaczenie zawartych w niej zwrotów prawnych, wymagają więc jednolitego ich rozumienia i używania zwłaszcza w tym znaczeniu. Wyodrębnienie części ogólnej aktu prawnego jest uzasadnione przesłankami natury techniczno - celowościowej; zalicza się tu te wszystkie normy, które regulują zagadnienia wspólne dla pozostałych części aktu prawnego, umożliwiając ich stosowanie według jednolitych zasad. Znaczenie przepisów ogólnych dla interpretacji pozostałych unormowań ustawy nie budzi wątpliwości. W konsekwencji Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że brak jest uzasadnienia dla odmiennego traktowania w ustawie o systemie oświaty szkół i przedszkoli. Za symptomatyczne należy uznać zmiany treści przedmiotowych regulacji prawnych, które nie mogą być pomijane w procesie ich wykładni. Należy zauważyć, że na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 181, poz. 1292) z dniem 1 stycznia 2008 r. wprowadzono do ustawy nowy przepis - art. 67a dotyczący organizacji i funkcjonowania szkolnych stołówek. Określił on w ust. 2, że korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne, a zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat ustala organ prowadzący szkołę. Orzecznictwo sądowoadministracyjne, opierając się na wykładni systemowej ustawy oświatowej, w szczególności zaś na powołanej wyżej treści art. 3 pkt 1 tej ustawy, który stanowi, że ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkola przyjęło, że regulacja zawarta w przywołanym art. 67a ust. 2 winna być odczytana, jako odnosząca się również do przedszkoli (por. np. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2008 r., IV SA/Gl 456/08; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 marca 2009 r., IV SA/Wr 55/09). Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., I OSK 1450/08, uwzględniającym skargę kasacyjną Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2008 r., IV SA/Wr 291/08. Powyższe oznacza, że od chwili wejścia w życie wspomnianej nowelizacji ustawy orzecznictwo przyjmowało, że przy stosowaniu art. 14 ust. 5, traktowanego jako przepis ogólny, należy uwzględnić treść art. 67a ustawy jako przepisu szczególnego. Przed wprowadzeniem art. 67a ustawy o systemie oświaty opłaty za wyżywienie dzieci w przedszkolach publicznych mieściły się w kategorii opłat, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy, po tym nastąpiło "przeniesienie" tych opłat do przepisu szczególnego, jakim jest art. 67a ust. 2 cytowanej ustawy. Mocą postanowień art. 1 pkt 27 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. nr 145, poz. 917), z dniem 23 sierpnia 2008 r. nadano nową treść ust. 3 art. 67a ustawy oświatowej stanowiąc, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Znowelizowany przepis art. 67a ustawy o systemie oświaty zmienił zatem jedynie formę aktu wykonawczego jakim miało być uregulowane funkcjonowanie stołówki. Przed nowelizacją organ prowadzący szkołę regulował to uchwałą. Natomiast zmiana wspomnianego przepisu powierzyła zakres działania stołówki szkolnej dyrektorowi szkoły (przedszkola). Tak więc akt wykonawczy najpierw miał formę uchwały - aktu prawa miejscowego rady gminy, a następnie wewnętrznej regulacji dyrektora szkoły (przedszkola), choć dokonanej w porozumieniu z gminą. Należy przy tym zwrócić uwagę, że analizowana zmiana treści przepisu art. 67a ustawy oświatowej nie pozbawia gminy wpływu na wysokość opłat za świadczenie żywieniowe realizowane przez przedszkole publiczne, a w konsekwencji na cele polityki edukacyjnej. Wynika to z faktu, że przepis art. 67a ust. 3 tej ustawy ustanawia prawną zasadę współdziałania dyrektora placówki z organem prowadzącym szkołę w procesie ustalania wysokości rozważanej opłaty poprzez wprowadzenie nakazu działania "w porozumieniu". Powyższe pozwala na ustalenie wysokości tej opłaty z uwzględnieniem celów i warunków funkcjonowania konkretnej placówki, jak i celów gminnej polityki w dziedzinie edukacji i wychowania przedszkolnego. Reasumując należy stwierdzić, że wejście w życie rozważanej nowelizacji ustawy nie zanegowało faktu, że przy stosowaniu art. 14 ust. 5 ustawy, traktowanego jako przepis ogólny, należy uwzględnić treść art. 67a ustawy. Z tej przyczyny, z zakresu opłat za świadczenie usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, ustalonych na podstawie art. 14 ust. 5 należy wyłączyć opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce przedszkolnej, gdyż te winny być ustalone na podstawie normy art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu § 5 uchwały nr XXXIV/218/08 Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie opłaty za świadczenia w gminnych przedszkolach prowadzonych przez Gminę Miejską Dzierżoniów, istotnie narusza prawo tj. przepis art. 14 ust. 5 w związku z art. 67a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), co oznacza, że jest sprzeczny z prawem. Sprzeczność ta ma charakter oczywistego naruszenia prawa, co prowadzi do oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).