IV SA/Gl 435/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia udzielone przez przedszkola publiczne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Gminy J. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w J. Przedmiotową uchwałą powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) ustalono odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu w zakresie świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. W myśl postanowień szczegółowych zawartych w uchwale odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu wynosi 60 zł miesięcznie i przeznaczona jest na pokrycie kosztów dodatkowych zajęć edukacyjno-rekreacyjnych i wychowawczych ujętych w planie pracy przedszkola dla wszystkich dzieci, w tym m.in. na zajęcia rytmiczno-umuzykalniające i zajęcia logopedyczne. Ostateczną wysokość opłaty, która według przyjętej w uchwale konstrukcji ma charakter ryczałtowy, uzależniono od ilości dni pobytu dziecka w przedszkolu w trakcie miesiąca, za który jest uiszczana, jak również od ewentualnego zaistnienia przesłanek, które powodują jej zmniejszenie lub zwolnienie z jej ponoszenia. W skardze z dnia [...] Wojewoda [...] powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że w ocenie organu nadzoru sposób ustalenia opłat przyjęty w uchwale Rady Gminy J. sprzeczny jest z obowiązującym porządkiem prawnym. Stosownie bowiem do art. 6 ustawy o systemie oświaty publiczne przedszkole i publiczna forma wychowania przedszkolnego charakteryzują się tym, że zapewniają bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie odpowiednio: co najmniej podstawy programowej -w przypadku przedszkola albo podstawy programowej lub wybranej części tej podstawy -w przypadku publicznej formy wychowania przedszkolnego. Organ nadzoru zaakcentował, że wykładnia a contrario art. 6 ustawy o systemie oświaty pozwala przyjąć, iż nie jest wykluczone odpłatne udzielanie świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Normę kompetencyjną zezwalającą wprost na ustanowienie opłat zawiera art. 14 ust. 5 tej samej ustawy, który stanowi, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Przepis ten zawiera podstawę do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeśli zaś chodzi o charakter prawny opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, to zdaniem organu nadzoru, brak jest podstaw do przypisywania im cech daniny publicznej. Opłaty te należy traktować jako ceny za usługi - wynagrodzenie za określone świadczenia, które powinny być ustalane w oparciu o kalkulację ekonomiczną kosztów ponoszonych przez przedszkole w związku z ich udzielaniem, a także z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności świadczeń. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 05 lutego 2008 r. (sygn. akt III SA/Wr 622/07; publ.: OwSS z 2008 r., Nr 2, s. 43), gdzie odnosząc się do powodów uzasadniających konkretyzowanie w uchwałach, za jakie świadczenia wprowadza się opłaty, stwierdzono, że jednym z nich jest czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Wskazał także inny wyrok tegoż Sądu (z dnia 30 maja 2007 r. ,sygn. akt IV SA/Wr 122/07; publ. Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 2007 r. Nr 286, poz. 3581), gdzie stwierdzono, że sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty choćby na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Zdaniem organu nadzoru z uwagi na to, że rada gminy nie może ustalać opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, to chcąc prawidłowo wypełnić delegację z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w uchwale należy wskazać po pierwsze, że opłaty dotyczą świadczeń wykraczających poza podstawę programową, po drugie zaś określić szczegółowo, za jakiego rodzaju świadczenia ta opłata jest pobierana. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty choćby na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Konieczność wyraźnego określenia, co proponowane jest w zamian za wnoszoną opłatę, wyklucza w zasadzie żądanie opłaty o charakterze stałym i zryczałtowanym. Opłata ponoszona w konkretnym wypadku, wyliczona na podstawie uchwały ją ustalającej ma zależeć więc od rozmiaru i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo- wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne dla konkretnego dziecka. Tymczasem zapisy kwestionowanej uchwały prowadzą praktycznie do sytuacji, iż nie jest jasne nie tylko, za jakie konkretnie świadczenia wnoszona jest opłata, ale też przedmiotowa opłata nie jest związana z tym, jakie świadczenia konsumuje konkretny wychowanek przedszkola. Na zakończenie organ nadzoru podniósł, że wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez gminne przedszkola powinna być przy tym ustalana z uwzględnieniem zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 Konstytucji, a którą wzmacnia wyrażona w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zasada powszechnej dostępności do przedszkola. Wykluczone jest zatem – zdaniem Wojewody - różnicowanie wysokości opłat w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola. Tymczasem w § 5 uchwały przewidziano, że zwolnieniu z opłaty podlegają dzieci z rodzin objętych pomocą Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, dziecko posiadające orzeczenie o niepełnosprawności, jak również trzecie i kolejne dziecko w rodzinie przebywające w przedszkolu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że jego zdaniem zasadnym było wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Podniesiono, iż po analizie skargi, a w szczególności zarzutów co do określenia w uchwale opłaty za dodatkowe czynności w formie ryczałtowej a nie zindywidualizowanej, a także naruszenia art. 32 Konstytucji w zakresie różnicowania uprawnień mieszkańców gminy, których dzieci korzystają z przedszkola organ gminy uznał, iż skarga znajduje swoje uzasadnienie w świetle orzecznictwa Sądów Administracyjnych dotyczących stosowania opłat za przedszkole po myśli art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty. Organ gminy podkreślił, iż podjął czynności w kierunku zmiany skarżonej uchwały poprzez zgłoszenie inicjatywy wobec Rady Gminy o podjęcie nowej uchwały i uchylenie zaskarżonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei po myśli art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05), a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia. Brak też było podstaw do umorzenia postępowania. w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bowiem nawet skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Na wstępie przyjdzie stwierdzić, że przedmiotowa skarga jest zasadna. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa uchwała ma przymiot źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego i jest aktem prawa miejscowego. Została bowiem wydana na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez organ samorządu terytorialnego i określa w sposób generalny i abstrakcyjny prawa i obowiązki jej adresatów. Omawiana uchwała została wydana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Upoważnia ona radę gminy do ustalania opłat za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli. Przepis ten nie precyzuje o jakiego rodzaju świadczeniach jest w nim mowa. Na gruncie ustawy oświatowej można przede wszystkim wskazać zasadnicze kryterium negatywne, wynikające z art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Stanowi on, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Skoro tak, to przedszkole publiczne jest zobowiązane realizować co najmniej podstawę programową i w tych ramach za nauczanie i wychowanie nie może pobierać żadnych opłat. Prowadzi to do wniosku , iż dyspozycja z art. 14 ust. 5 nie ma zatem zastosowania do świadczeń przedszkola objętych podstawą programową. Podstawa programowa została normatywnie ukształtowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej (...). Została ona w nim przedstawiona w sposób opisany przez wskazanie celów wychowania przedszkolnego oraz kierunków, warunków i sposobów ich realizacji. Takie sytuacja powoduje konieczność wyraźnego sprecyzowania, w uchwale podejmowanej na podstawie art. 14 ust. 5, świadczeń, za które mają obowiązywać opłaty, tak by umożliwić dokonanie oceny, że chodzi o świadczenia wykraczające poza podstawę programową. Analiza zapisów przedmiotowej uchwały prowadzi do wniosku, iż już z tego punktu widzenia przedmiotowa uchwała jest wadliwa, gdyż nie tylko nie pozwala na takie rozróżnienie, gdyż nawet daje podstawę do stwierdzenia tożsamości części świadczeń wymienionych w jej § 2 z zakresem podstawy programowej. Sprawowanie opieki nad dziećmi wiąże się integralnie z całym procesem wychowania przedszkolnego i nie może być z niego wyłączone w żadnym momencie. W podstawie programowej świadczenia te są określone jako funkcja opiekuńcza lub czynności opiekuńcze. Uczestnictwo w grach i zabawach ruchowych przewiduje punkt 6 celów wychowania i pkt 5.4 kierunków działania. Zajęcia plastyczne i teatralne to odpowiednio pkt 8 oraz pkt 7.2 i pkt 9, a zajęcia w kierunku rozwoju emocjonalnego i społecznego -pkt 3 i 4 celów oraz pkt 1 kierunków działania. Wszystkie świadczenia wchodzące w skład podstawy programowej są, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, udzielane bezpłatnie. Zasada ta jest niezależna od czasu realizacji tych świadczeń. Podstawa programowa zaleca jedynie propozycje czasowe między poszczególnymi zajęciami przedszkolnymi, natomiast nie ogranicza ogólnego czasu ich trwania. Regulacja § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz. U. Nr 61, poz. 624) przekazuje do materii statutowej określenie czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Przepis ten jednak nie ma wpływu na zakres podstawy programowej, lecz oznacza jedynie to, że nie może być ona realizowana w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Może to się natomiast odbywać w większym wymiarze czasowym. Natomiast nie oznacza tego, że jeżeli statut określi czas realizacji podstawy programowej na np. 5 godzin dziennie, a przedszkole czynne jest dłużej, to wszystkie zajęcia odbywające się w czasie przekraczającym te 5 godzin nie stanowią już realizacji podstawy programowej, mimo że przedmiotowo odpowiadają jej uregulowaniom. Ponieważ obowiązuje odwrotna reguła, to dla podjęcia uchwały w trybie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty konieczne jest wyspecyfikowanie takich świadczeń, które pozostają poza normatywną podstawą programową ( tak też: wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08 -dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Redakcja tej podstawy programowej może utrudniać określenie świadczeń wykraczających poza jej ramy, jednak rozsądna interpretacja przepisów oświatowych daje w tym względzie pewne możliwości. Nie jest rzeczą Sądu wskazywanie ich w ramach niniejszego postępowania, zwłaszcza że opracowywanie programu pracy przedszkola wymaga specjalistycznych kwalifikacji. Niejako a priori można podać, jako takie dodatkowe zajęcia, naukę języka obcego, prowadzenie zajęć w obiektach sportowych poza przedszkolem, prowadzenie zajęć wymagających angażowania fachowców spoza kadry przedszkolnej, itp. Świadczenia przedszkolne wyrażone w tego typu zajęciach można uznać za rzeczywiście dodatkowe w stosunku do zwykłego wychowania przedszkolnego, do jakiego należy odnosić ową podstawę programową. Stąd też wobec podważenia samej zasady odpłatności świadczeń określonych w uchwale objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, w zasadzie zbędne jest odnoszenie się do dalszych kwestii podnoszonych przez strony postępowania sądowego. Potwierdzić można także również stanowisko Wojewody co do niedopuszczalności ustalania jednej opłaty ryczałtowej, nie przypisanej do konkretnych świadczeń i uniezależnionej od zakresu korzystania z tych świadczeń przez dzieci przedszkolne ( por. powołany wyżej wyrok NSA). Opłaty, o których mowa, można bowiem pobierać tylko za świadczenia rzeczywiście udzielane. Godzi się przy tym wskazać, iż tożsame stanowisko zaprezentował tutejszy Sąd w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 680/09 (dostępnym w bazie internetowej CBOSA). Stąd tez wobec wcześniejszych wywodów potwierdzających istotne naruszenie prawa w przedmiotowej uchwale, stosownie do postanowień art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.