II SA/Gl 704/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. R. (R.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w S., działając na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3 , poz. 13 ze zm.) orzekł o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha, oznaczonej jako działka nr [...] wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego J. i J.R., zamieszkałych w S. przy ulicy [...]. Wnioskiem z dnia [...] r. J. i J. R. wystąpili z podaniem o wyrównanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], przywołując w podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. Nr [...] z dnia [...]r. wydana została z naruszeniem prawa oraz odmówił stwierdzenia jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne. Decyzja ta, w wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania, rozpatrywana była przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach wskazał, iż przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji przeprowadzone zostało mimo braku jednoznacznego wniosku w tym przedmiocie. Pismem z dnia [...] r. J. R., odpowiadając na pismo Wojewody [...], doprecyzowała wniosek wskazując, iż domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. Nr [...] z [...] r. Wówczas Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. przekazał wniosek J. R. według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie wszczęte na wniosek J. R. i J.R. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. Nr [...] z [...] r. w przedmiocie przymusowego wykupu nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania wskazując, że na podstawie zgromadzonych dokumentów, a także po analizie obowiązujących przepisów prawnych i przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych nie można uznać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest właściwe w tej sprawie. Wskazując na zapis art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, Kolegium stwierdziło, że nie jest takim organem w stosunku do Naczelnika Miasta i Gminy wydającego decyzję w pierwszej instancji. Dokonując analizy przepisów ustawy, na podstawie której wydana została kwestionowana decyzja oraz kolejnych ustaw, w tym także ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw czy ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, Kolegium doszło do przekonania, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi będącymi mieniem Skarbu Państwa właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, a zatem organem sprawującym nadzór na Agencją, czyli organem nadrzędnym (w rozumieniu cytowanego powyżej art. 157 § 1 Kodeksu) będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Na potwierdzenie swojego stanowiska Kolegium odwołało się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, przy stwierdzeniu, że nie jest organem właściwym dla stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji, Kolegium uznało postępowanie za bezprzedmiotowe i jako takie umorzyło je na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na skutek złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie. . W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r. - sygn. akt II OW 9/08, z dnia 28 sierpnia 2008 r.- sygn. akt I OW 52/08 i I OW 53/08, z dnia 13 marca 2009 r.- sygn. akt I OW 196/08, I OW 197/08 i I OW 201/08 oraz z dnia 15 maja 2009 r. – sygn. akt I OW 15/09 czy I OW 16/09, w których Sąd ten w analogicznych sprawach wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji podjętej w trybie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca podjęta została właśnie w tym trybie, a zatem Kolegium nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Brak właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego musiało więc skutkować umorzeniem postępowania na zasadzie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ nie dopatrzywszy się naruszenia prawa, musiał orzec jak w sentencji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 tego Kodeksu. Skargę na powyższą decyzję złożyła J. R., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze nie sformułowała zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji, wskazała jednak, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. wydana została z naruszeniem przewidzianego w ustawie i rozporządzeniu postępowania, a mianowicie bez oceny komisji specjalistów lustrujących gospodarstwo rolne jej rodziców a także bez przeprowadzonej licytacji. Dodała, że chociaż wniosek w sprawie został złożony w [...] r., to jednak do dnia dzisiejszego nie jest ona załatwiona, a kolejne decyzje powodują tylko zamieszanie w sprawie W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek. Na mocy bowiem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze. zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie przyznać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoich ostatnich orzeczeniach, przywołanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, zajął jednoznaczne stanowisko w kwestii właściwości organu rozstrzygającego w sprawach nieważności decyzji podjętych w trybie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, wskazując na kompetencję w tym zakresie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca podjęta została właśnie w tym trybie, a zatem Kolegium nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Organy administracji publicznej są zobowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości (art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego). Obowiązek przestrzegania właściwości obejmuje również właściwość instancyjną – właściwość do weryfikacji decyzji w toku instancji oraz weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. Według art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ". Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. W analizowanej jednak sprawie organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie pominął jednak istotną okoliczność. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. przekazujące sprawę według właściwości właśnie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K., na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie w przywołanym artykule brak regulacji w zakresie mocy wiążącej tego postanowienia, to jednak nie może to być podstawą wykładni, że postanowienie to nie ma mocy obowiązującej. Z art. 126 Kodeksu wynika, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji, a zatem także art. 110, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie – również art. 145 do 152, a także art. 156 do 159. Zatem postanowienie o przekazaniu ma moc wiążącą zarówno organy administracji publicznej jak i stronę. (zob. B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2004, s.362). W opinii wymienionych powyżej autorów moc wiążąca tego postanowienia może być wzruszona tylko w wyniku złożonego zażalenia, skargi do sądu administracyjnego oraz w trybach nadzwyczajnych - stwierdzenia nieważności albo wznowienia postępowania. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wypada stwierdzić, że wspomnianym postanowieniem Wojewody [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zostało związane, a zatem zobowiązane było rozpatrzyć przekazaną sprawę, względnie podjąć czynności zmierzające do podważenia mocy wiążącej postanowienia Wojewody. W obecnym stanie prawnym doktryna konsekwentnie opowiada się tylko za wymienionymi powyżej możliwościami uwolnienia się od skutków prawnych postanowienia przekazującego w postaci złożonego zażalenia na to postanowienie lub skargi do sądu administracyjnego czy też ewentualnie w trybach nadzwyczajnych - stwierdzenia nieważności albo wznowienia postępowania, zwracając uwagę, iż skoro postawienie to wiąże i strony i organy administracji publicznej, wyklucza to możliwość istnienia sporu o właściwość. (zob. B.Adamiak ..... s.262.) Odmienne stanowisko w tym zakresie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że negatywny spór kompetencyjny czy też spór o właściwość pojawia się w każdym przypadku rozbieżności poglądów między organami administracji publicznej co do ich właściwości do załatwienia sprawy administracyjnej tylko wówczas, gdy postanowienie o przekazaniu sprawy do innego organu (właściwego), zostało utrzymane w mocy w postępowaniu zażaleniowym albo stało się ostateczne wskutek upływu terminu wniesienia zażalenie. Tylko bowiem w takim przypadku można uznać, że konkretne podanie w sprawie administracyjnej zostało skutecznie przekazane do innego organu administracji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I OW 98/08, w: Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych 2009, Nr 6, poz. 105). W konsekwencji stwierdzić należy, że pomimo, iż postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] o przekazaniu wniosku J.R. według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K., zapadło z naruszeniem art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, to Kolegium, było związane powyższym postanowieniem. Nie mogło zatem umorzyć postępowania, nie było też dopuszczalne wydanie kolejnego aktu o przekazaniu sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, merytoryczne rozpatrzenie złożonego wniosku doprowadziłoby do rozpoznania sprawy przez organ niewłaściwy, a wydana decyzja dotknięta byłaby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu, powodującą jej nieważność. Jako organ niewłaściwy, Kolegium zobligowane było do podjęcia działań wskazanych powyżej w celu pozbawienia mocy prawnej wskazanego postanowienia, tzn. wobec upływu terminu do złożenia zażalenia, mogło podjąć działania zmierzające do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia, ewentualnie doprowadzić do wszczęcia sporu kompetencyjnego w trybie art. 22 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Zaniechanie powyższej wskazanych powinności w rozpatrywanej sprawie doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem obydwu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, oparto na przepisie art. 152 cytowanej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 i art. 209 tej ustawy.