I OSK 637/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Anna Lech, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Małgorzata Masternak – Kubiak, Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 886/09 w części dotyczącej zasądzenia kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi M.B. na uchwałę Rady Gminy Dobrcz z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do dróg gminnych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok w części dotyczącej pkt 3 i w tym zakresie przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądzić od Gminy Dobrcz na rzecz M.B. kwotę 287 (dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 886/09, uwzględniając skargę M.B.: 1) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Dobrcz z dnia 20 listopada 2008 r. nr XVI/204/2008 w przedmiocie zaliczenia drogi do dróg gminnych, 2) stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3) zasądził od Rady Gminy Dobrcz na rzecz skarżącej M.B. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył m.in. własne postanowienie z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 179/09, umarzające postępowanie sądowe w tej sprawie z uwagi na to, iż w dniu 31 marca 2009 r. Rada Gminy Dobrcz uchwałą nr XX/243/2009 uchyliła zaskarżoną uchwałę z dnia 20 listopada 2008 r. nr XIV/2-4/2008. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1275/09 uwzględnił skargę kasacyjną skarżącej i uchylił postanowienie Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia NSA wyraził pogląd, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza uchylenie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Nadto NSA przywołał stanowisko z orzecznictwa potwierdzające powyższy pogląd, wyrażone w postanowieniach NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 758/06 (niepubl.) oraz z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07 (niepubl.). Sąd drugiej instancji stwierdził również, że uchwały Rady Gminy Dobrcz z dnia 31 marca 2009 r. nr XX/243/2009 nie można potraktować jako uwzględniającej skargi na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej ustawą P.p.s.a.), z uwagi na wniosek skarżącej sformułowany w skardze o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Dobrcz z dnia 20 listopada 2008 r. nr XIV/204/2008. Gmina nie posiada bowiem uprawnień do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ani też stwierdzenia jej niezgodności z prawem. W skardze M.B. podniosła, iż ustanowiona droga przebiega przez działkę stanowiącą jej własność, a działka nie stanowi drogi publicznej. Zaskarżona uchwała narusza Konstytucję RP, zaś działania organów administracji są bezprawne. W dniu rozprawy pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o zwrot kosztów w wysokości wpisów od skargi i skargi kasacyjnej oraz kosztów postępowania kasacyjnego – wynagrodzenia pełnomocnika. Rozpoznając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił ją wydając w dniu 29 grudnia 2009 r. wyrok opisany na wstępie. Sąd przyjął, iż działka nr 127/2, której dotyczyła zaskarżona uchwała, nie stanowiła własności gminy. Okoliczność ta stanowiła przeszkodę do zaliczenia drogi Kozielec-Trzęsacz długości 3,40 km do kategorii dróg gminnych. Podstawą prawną takiego stanowiska jest przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), z którego wynika, iż drogi gminne stanowią własność samorządu gminy, w związku z czym na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 200 tej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego i zasądził od Rady Gminy Dobrcz na rzecz skarżącej kwotę 300 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, tj. uiszczonego wpisu od skargi. Jako bezpodstawne Sąd uznał żądanie zwrotu kosztów postępowania sądowego poniesionych w związku z wniesioną i uwzględnianą skargą kasacyjną , zakończonego postanowieniem NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1275/09 . Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w powyższym postanowieniu orzekł jedynie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 203 pkt 1 ustawy P.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Z treści art. 209 powyższej ustawy wynika, że wniosek strony o zwrot kosztów Sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Zwrot kosztów postępowania następuje jednak nie z urzędu, lecz na wniosek strony. Sąd powołał się na akta sprawy oraz treść skargi kasacyjnej, w której brak jest wniosku o zwrot kosztów postępowania w związku z wniesioną skargą kasacyjną. Zgodnie z art. 210 § 1 P.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata lub radcy prawnego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Zdaniem Sądu, wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego powinien być złożony najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia ŃSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1275/09, co oznacza, że Sąd w dniu rozprawy mógł jedynie uwzględnić wniosek o zwrot kosztów postępowania prowadzonego przed Sądem pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.B., reprezentowana przez radcę prawnego W.M. i zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt 3, w którym zasądzono na rzecz skarżącej kwotę 300 zł. zarzuciła naruszenie art. 203 ustawy P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu oraz wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części przez zasądzenie na jej rzecz zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej, kosztów zastępstwa procesowego za sporządzenie skargi kasacyjnej, a nadto zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania dot. niniejszej skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, w której Sąd ten stwierdził, iż art. 203 ustawy P.p.s.a. nie ma zastosowania gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Stanowisko to odnosi się także do postanowienia Sądu pierwszej instancji dot. umorzenia postępowania. Cytując fragment uzasadnienia uchwały kasator stwierdza, iż uwzględnienie skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie przed Sądem administracyjnym pierwszej instancji nie oznacza, że stroną przegrywającą jest organ administracji. Jednakże jeżeli w następstwie takiego orzeczenia NSA Sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględni skargę, to nie ma przeszkód, aby na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a. zasądzić na rzecz skarżącego wszystkie koszty postępowania, w tym koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną, ponieważ podlegają one zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw. Tak też przyjął NSA w postanowieniu z dnia 25 lipca 2005 r. II OSK 552/05 (ONSAiWSA 2006 r. nr 1, poz. 17). Kasator powołując się na wyrok NSA z 4 października 2005 r. sygn. FSK 634/05 stwierdził, iż kierując się stanowiskiem NSA nie składał wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego związanych ze sporządzeniem skargi kasacyjnej, natomiast wniosek taki wraz z wnioskiem o zwrot wpisu od skargi kasacyjnej został złożony na pierwszej i jedynej rozprawie przed WSA w Bydgoszczy i wniosek ten w oparciu o przepis art. 200 ustawy P.p.s.a. winien być uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożony środek zaskarżenia posiada usprawiedliwione podstawy. Strona wniosła w tej sprawie skargę kasacyjną ograniczając się do zaskarżenia rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyłącznie w zakresie orzeczenia o kosztach postępowania. Orzeczenie to stanowi pkt 3 wyroku WSA z dnia 29 grudnia 2009 r., jednakże nie oznacza to, iż przedmiotem zaskarżenia jest wyrok, a więc orzeczenie Sądu pierwszej instancji orzekające co do istoty. W tym przypadku mamy do czynienia z postanowieniem zawartym w wyroku. W sytuacji gdy strona nie skarży wyroku w zakresie orzeczenia co do istoty sprawy skargą kasacyjną, zgodnie z art. 194 § 1 pkt 9 ustawy P.p.s.a., przysługuje jej zażalenie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny potraktował złożoną skargę kasacyjną jako środek zaskarżenia przewidziany w art. 194 § 1 pkt 9 ustawy P.p.s.a. W myśl art. 194 § 2 ustawy P.p.s.a. termin do złożenia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Wniesiony środek zaskarżenia został złożony w terminie otwartym dla skargi kasacyjnej, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze to, iż strona działająca w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji bez profesjonalnego pełnomocnika została pouczona tylko co do prawa wniesienia skargi kasacyjnej, do czego zastosowała się wnosząc ją z zachowaniem ustawowego terminu. Z tych względów kierując się zasadą wyrażoną w art. 6 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w okolicznościach niniejszej sprawy odrzucić zażalenia jako wniesionego z uchybieniem terminu, lecz rozpoznał je uznając za zasadne podniesione w nim zarzuty. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zawarte w uchwale sygn. akt I OPS 4/07 z dnia 4 lutego 2008 r. (ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23). W sytuacji takiej jak w tej sprawie, kiedy Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1275/09 uwzględnił skargę kasacyjną M.B. i uchylił postanowienie WSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 179/09, umarzające postępowanie sądowe, zaś przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA uwzględnił skargę strony wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 886/09 – ma zastosowanie przepis art. 200 ustawy P.p.s.a., statuujący zasadę zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy winien więc uwzględnić wniosek skarżącego złożony na rozprawie w dniu 29 grudnia 2009 r. i zasądzić nie tylko zwrot kosztów postępowania prowadzonego przed Sądem pierwszej instancji, lecz także koszty postępowania kasacyjnego należne stronie, a poniesione w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej od postanowienia WSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 179/09. Błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przyjął, iż stronę obciążał obowiązek z art. 210 § 1 ustawy P.p.s.a., a to z tych powodów, iż postanowienie NSA z dnia 340 września 2009 r. I OSK 1275/09 zostało wydane na posiedzeniu niejawnym (a zatem nie odbyła się rozprawa), a ponadto w przypadkach gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka o kosztach postępowania kasacyjnego. Nie można więc stronie przypisać zaniedbania złożenia wniosku w przedmiocie zwrotu kosztów. W sytuacji, jak w przedmiotowej sprawie, strona taki wniosek mogła skutecznie złożyć dopiero na rozprawie w dniu 29 grudnia 2009 r. i obowiązkowi temu uczyniła zadość. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zostało wydane z naruszeniem art. 200, 203, 209 i 210 § 1 i 2 ustawy P.p.s.a. i uchylił je na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. w celu wydania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowego orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania, obejmującego nie tylko zwrot kosztów przed sądem pierwszej instancji, lecz także kosztów postępowania kasacyjnego, zakończonego postanowieniem NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1275/09. O kosztach postępowania Sąd odwoławczy orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i §14 ust. 2 pkt 2 lit. d/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).