II SA/Po 284/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska Wnioskiem z dnia 28 lutego 2007 roku Przedsiębiorstwo A sp. z o.o. w P. wystąpiło o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – biurowo – apartamentowego wraz z podziemną halą garażową na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w P . Do wniosku dołączono mapę w skali 1:500 oraz plan koncepcji zabudowy. Z wypisu z rejestru gruntów wynikało, że właścicielem działek nr [...],[...],[...],[...] jest B sp. z o.o., działek nr [...],[...] – Przedsiębiorstwo A sp. z o.o., a działki nr [...] – C sp. z o.o. Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – biurowo – hotelowo – mieszkalnego wraz z podziemna halą garażową, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych przy ul. [...] – [...] w P . Organ w oparciu o przeprowadzoną analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdził, że zaproponowana przez Przedsiębiorstwo A sp. z o.o. inwestycja spełnia warunki i wymagania określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 9 października 2007 roku Przedsiębiorstwo A sp. z o.o. wniosło o zmianę opisanej wyżej decyzji w ten sposób aby zwiększyć powierzchnię zabudowy z maksimum 75% na 95% powierzchni terenu oraz aby zapis o obowiązywaniu 25% powierzchni biologicznie czynnej zastąpić zapisem o spełnieniu wymogów określonych w § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690). Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku zmienił decyzję własną nr [...] z dnia [...].08.2007 r. w ten sposób, że ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na maksimum 85%, a powierzchnię biologicznie czynną określił zgodnie z zapisami wynikającymi z § 39 i § 3 pkt 22 powołanego wyżej rozporządzenia. W następstwie złożenia wniosku przez C sp. z o.o. w P., decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008 roku przeniesiono na nią decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].08.2007 r. Pismem z dnia 19 listopada 2007 roku D. B. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P.z dnia [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy, powołując się na okoliczność naruszenia jej interesu prawnego i w konsekwencji pominięcia jako strony. Wskazała, że aktualnie toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – działek nr [...] i [...], w którym jest wnioskodawcą. Skarżąca podniosła ponadto tak naruszenia art. 1, art. 6, art. 33 i art. 61 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741) oraz art. 1 i art. 63 tej ustawy, jak i dezinformujący charakter prowadzonego postępowania. Wskazała, iż o wydaniu decyzji dowiedziała się w dniu 26 października 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 roku Prezydent Miasta P. wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowanie zakończone decyzją nr [...] z dnia [...].08.2007 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku Prezydenta Miasta P., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji nr [...] z dnia [...].08.2007 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony, ponieważ nie przysługują jej żadne prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości i nie legitymuje się ona interesem prawnym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zakończyło się jeszcze bowiem wydaniem decyzji. Wskazano zarazem, że ze swej istoty decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. D. B. wniosła odwołanie od opisanej decyzji, domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art. 24 i 64 Konstytucji, art. 1 pkt 7, 61 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz prowadzenie sprawy w sposób niezgodny z zasadami ogólnymi i zasadą praworządności. Wskazała, iż decyzja o warunkach zabudowy godzi w jej interes prawny, bowiem przesądza o sposobie zagospodarowania nieruchomości, co do której od 1996 r. toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano na brak interesu prawnego skarżącej, jako że samo wszczęcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie skutkuje jeszcze nabycie jakiegokolwiek prawa do terenu. Konsekwentnie zatem D. B. nie mogła być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu. Kolegium wskazało ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy tylko ustala możliwą realizację na danym terenie określonego przedsięwzięcia. Wnioskodawca nie musi zatem legitymować się jakimkolwiek prawem do terenu, a ewentualna kwestia odpowiedniego tytułu prawnego powinna być rozpatrywana dopiero w trakcie wydawania pozwolenia na budowę. D. B. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca zarzuciła jej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 i art. 64 Konstytucji, art. 107 kc, art. 1 pkt 5 i art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, I Zasady Prawa Unii Europejskiej (Rekomendacja nr R (84) Komitetu Rady Ministrów) oraz art. 1 Protokołu do Konwencji Europejskiej. Podniosła ponadto niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2006 roku, sygn. akt II SA/Po 381/06, oparcie decyzji na uchylonej ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414) oraz działania niezgodne z zasadami państwa prawa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała także na pozbawienie jej w trakcie postępowania przymiotu strony, wywodząc przy tym swoje prawa do przedmiotowej działki z postanowienia o stwierdzeniu nabyciu spadku po matce H. B., która była właścicielką nieruchomości i w stosunku do której dokonano wywłaszczenia decyzja z 1978 r. Skarżąca podniosła, iż od 1996 r. prowadzone jest postępowanie zwrotowe, które jest blokowane przez władze publiczne Miasta P . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą wcześniejszą argumentację. W toku postępowania przed Sądem skarżąca przedłożyła decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2008 roku o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2009 roku uchylającą wymienioną decyzję Starosty i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto w dniu 15.01.2010 r. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy zwrotu działek nr [...] i [...]. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. oddalono wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sądowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kwestią istotną w niniejszej sprawie jest ustalenie czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w toku postępowania o wydanie kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, iż przymiot ten wyraża się w istnieniu powiązania o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a konkretną sytuacją podmiotu prawa. Wniosek taki aprobowany jest zarówno w literaturze (vide: M. Jaskowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2009) jak i orzecznictwie. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 755/06, LEX nr 337023, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego". Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 168/08. Konkluzje te należy następnie odnieść do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który statuuje zasadę wolności zagospodarowania terenu, stanowiąc, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Wolność ta doznaje ograniczenia tylko w przypadku naruszenia chronionego prawem interesu publicznego lub interesu osób trzecich. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 roku, sygn. akt II OSK 1931/07, LEX nr 490127, skuteczne powołanie się na ochronę własnego interesu w przypadku zagospodarowywania terenu należącego do innych osób dotyczy jedynie interesu prawnego, a nie faktycznego (tak też: w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1749/07, LEX nr 470930). Z kolei w świetle art. 4 ust. 2 powołanej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja zaistniała w rozważanej sprawie. Należy zarazem zauważyć, iż zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy tego samego terenu może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy, a przy tym ustawodawca explicite zastrzega, że nie rodzi ona jakichkolwiek praw do terenu ani nie narusza prawa własności lub uprawnień osób trzecich. Konsekwentnie zatem wnioskodawca nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości by uzyskać status strony w toku postępowania. Pogląd taki podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2007 roku, sygn. akt II OSK 566/06, LEX nr 322327, wskazując zarazem, że ewentualne badanie tytułu prawnego inwestora nastąpić powinno dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie występowała jednakże z wnioskiem o wydanie stosownej decyzji, lecz dopiero po tym jak stała się ona ostateczna, wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania. Tym samym relewantną okoliczność stanowiła kwestia ustalenia jej interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Takim interesem niewątpliwie legitymują się, jak to trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2000 roku, sygn. akt IV SA 364/99, LEX nr 54743, właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której postępowanie dotyczy oraz działek sąsiednich. Skarżąca nie posiada jednakże nie tylko żadnego z wymienionych praw rzeczowych, lecz również nie przysługuje jej jakikolwiek tytuł prawny o charakterze obligacyjnym do rozpatrywanego terenu. Z kolei powoływane w sprawie przez skarżącą postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po matce nie kreuje jeszcze żadnego prawa do nieruchomości, a jedynie umożliwia uprawnionej dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ta hipotetyczna sytuacja nie spełnia jednak wymogu interesu konkretnego, obiektywnie sprawdzalnego, a zatem nie może być kwalifikowana jako interes prawny (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 1998 roku, sygn. akt IV SA 1124/96, LEX nr 43274). Nie jest również trafna argumentacja prezentowana przez skarżącą, iż w toku postępowania doszło do naruszenia art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Norma wyrażona w tym przepisie stwarza w istocie podstawę do domagania się zwrotu nieruchomości, co nie kształtuje jeszcze praw osoby starającej się o zwrot do nieruchomości. Dopiero ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości skutkuje przeniesieniem prawa własności nieruchomości na rzecz osoby domagającej się zwrotu. Należy zaznaczyć, że do chwili obecnej postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zakończyło się decyzją ostateczną. Skarżąca nie jest zatem właścicielką nieruchomości, a przywoływany przez nią reżim ochrony własności nie może de iure znaleźć zastosowania. Ewentualna aktualizacja tych norm nastąpi bowiem dopiero z chwilą uzyskania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Nie bez racji ponadto zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniej już cytowanym orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 2008 roku na niemożliwość wywodzenia interesu prawnego jedynie na podstawie ogólnych norm konstytucyjnych, gdyż tak rozumiany interes miałby charakter nader ogólny i potencjalny. Sąd wskazuje zarazem, że w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania i nie były stosowane przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, ten zarzut skargi jest więc całkowicie chybiony. Przepisy prawa budowlanego stosowane są na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W postępowanie w przedmiocie wydania tejże decyzji dokona się konsekwentnie weryfikacja tytułu prawnego wnioskodawcy do terenu objętego inwestycją. Bezpodstawne jest również przywoływanie w niniejszej sprawie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2006 roku, sygn. akt II SA/Po 381/06. Wyrok ten zapadł w inne sprawie, której przedmiotem były decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...].12.2006 r. i decyzja Kolegium z dnia [...].03.2006 r. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 20.12.2004 r. Na marginesie należy zauważyć, iż w wyroku tym Sąd tylko wskazał na niewłaściwe ustalenia poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., nie przesądzając zasadności oczekiwań skarżącej. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż Sąd – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – nie znalazł podstaw do wzruszenia ani zaskarżonej decyzji, ani decyzji jej poprzedzającej. Decyzje te odpowiadają prawu, stąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) skarga podlega oddaleniu. /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik