II SA/Bd 12/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły oddala skargę. II SA/Bd 12/10 Uzasadnienie W dniu [...] sierpnia 2009 r. Wójt Gminy [...] wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie odwołania z dniem [...] sierpnia 2009r. D. T. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...], wskazując jako podstawę prawną art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256 z 2004 r. ze zm.). Dnia 15 października 2009 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) wszczął postępowanie nadzorcze i w dniu [...] listopada 2009 r. w oparciu o ww. przepis wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] stwierdzające nieważność ww. zarządzenia, wskazując że choć Wójt Gminy [...] nie nazwał wprost wydanego aktu o odwołaniu D. T. ze stanowiska dyrektora zarządzeniem, to w istocie jest ono tego rodzaju aktem i dlatego podlega nadzorowi Wojewody i że doszło do rażącego naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i dlatego należało stwierdzić nieważność zarządzenia. Składając skargę Wójt Gminy [...] wskazał, że rozstrzygnięcie zostało podjęte z przekroczeniem granic kompetencji i tym samym w sposób jaskrawy narusza sformułowaną w art. 7 Konstytucji zasadę demokratycznego podziału władz i narusza ustawowo gwarantowaną samodzielność gminy, jest więc z mocy ustawy nieważne ze względu na rozstrzygnięcie o charakterze administracyjnym przyjęte w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy i dlatego winno zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wywodząc, że nie wykroczył poza swoje kompetencje i nie naruszył Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Analiza treści pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. – Nr [...] prowadzi Sąd do jednoznacznego wniosku iż mimo, że nie nosi ono miana zarządzenia, to niewątpliwie w istocie swej ma ono wszelkie cechy zarządzenia. I dlatego należało w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy Wojewoda [...] jako organ nadzoru nie przekroczył właściwości kompetencyjnej kontrolując zarządzenie organu gminy – Burmistrza Gminy [...] dotyczące odwołania ze stanowiska kierownika gminnej jednostki organizacyjnej i czy nie wszedł we właściwość sądu powszechnego, a dokładnie sądu pracy? Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Poza sporem jest, że sprawa odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej w miejscowości [...], czyli kierownika gminnej jednostki organizacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z dotychczas pełnionej funkcji należy do zagadnień z dziedziny i przepisów prawa pracy. Należy jednak zaważyć i podkreślić, że legitymacja do nawiązywania i rozwiązywania stosunków pracy przez organ gminy (w rozpatrywanej sprawie Wójta) wynikająca z przepisów prawa, znalazła swoją regulację w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy odwołanie ze stanowiska dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej należy rozumieć jako sprawę publiczną o znaczeniu lokalnym. Wniosek taki można wysnuć na podstawie art. 6 tej ustawy, zgodnie z którym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, które nie zostały zastrzeżone na rzecz innych podmiotów. O ile więc ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. Ponadto zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, wśród których znajdują się m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z tą ustawą w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne (art. 9), których to kierowników może zwalniać i zatrudniać wójt. Jego kompetencje w tym zakresie wynikające z zadań organu gminy, zawarte zostały w art. 30 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten expressis verbis stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. l dlatego zdaniem Sądu w świetle powyższego należy uznać, że zwolnienie przez wójta kierownika i gminnej jednostki organizacyjnej, stanowiło sprawę publiczną o znaczeniu lokalnym, a więc należącą do zakresu działania gminy, w rozumieniu art. 6 ustawy z [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ustawa o samorządzie gminnym, w art. 85 stanowi, że nadzór nad działalnością gminny sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organy nadzoru do których należy wojewoda, mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Jest to niewątpliwie bardzo szeroki katalog spraw. Ustawodawca nie precyzuje ustawami z jakiej gałęzi prawa lub jakiej dziedziny prawa jest przy nadzorze ograniczony wojewoda. Dlatego w ocenie Sądu w momencie, gdy Wojewoda [...] pozyskał - co wynika z akt - informację w rozpatrywanej sprawie, że zostały naruszone przez Wójta Gminy [...] przepisy prawa, z mocy art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, miał prawo co więcej miał także i ustawowy obowiązek wdrożyć postępowanie nadzorcze w celu zbadania sprawy. W tym miejscu należy dodatkowo wskazać na utrwalone w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Nie jest to bynajmniej jak wywodzi w swej skardze Wójt Gminy [...] "... jednostkowe rozstrzygnięcie NSA z 28 listopada 2006 r. (I OSK 1285/06)". Należy bowiem wskazać tu na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 1998 r. – OPS 6/96, wyrok NSA z 30 czerwca 2004 r. – OSK 439/04 wyrok NSA z 16 września 2003 r. – II SA/Wr 854/03. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w pełni podziela wyrażony w nich pogląd, że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi i że powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Dał temu też zresztą już wyraz w innych rozpoznawanych sprawach np.: wyrok z 20 kwietnia 2000 r. – II SA/Bd 3318/03, czy też wyrok z 19 listopada - II SA/Bd 829/09. W ocenie Sądu organ nadzoru – Wojewoda [...] wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w rozpatrywanej sprawie nie naruszył właściwości kompetencyjnej. Mimo, iż zarządzenie Wójta Gminy [...] stanowiło oświadczenie woli pracodawcy o odwołaniu pracownika ze stanowiska, było - co istotne- jednocześnie aktem administracyjnym podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stąd należy wywieść obowiązek organu nadzoru do zbadania treści zarządzenia oraz sposobu jego podjęcia pod kątem zgodności z prawem i ostatecznej jego oceny, czy nie doszło do naruszenia prawa materialnego i proceduralnego. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały i lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Przepis ten z kolei określa także sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia. Organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia ma charakter deklaratoryjny. Z powyższego wynika, że każde zarządzenie wójta, w tym także zarządzenie dotyczące odwołania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, dotknięte wadami prawnymi jest nieważne. Zdaniem Sądu zarządzenia dotyczące odwołania pracownika z dotychczas pełnionej funkcji podlegają nadzorowi pod względem legalności, ponieważ z treści art. 90 i art. 91 przywoływanej ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Z tego też względu, zarzut skarżącego podniesiony w skardze odnośnie braku uprawnień Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż przedmiot sprawy dotyczy problematyki podlegającej kognicji sądów powszechnych, jest całkowicie chybiony. Należy też zauważyć dodatkowo, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. Np. w uchwale z dnia 27 września 1994 r., W. 10/93, OTK ZU 1994, Nr 2, poz. 46) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Działalnością (komunalną w rozumieniu art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym) jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego". W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie twierdzeniu strony skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Zgodnie z wyżej powołanym przepisem art. 85 ustawy o samorządzie gminnym: "Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem". (...) Sąd nie dopatrzył się więc naruszenia przez Wojewodę [...] ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego. W przedstawionej uchwale Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się, że "akty prawne (uchwały) organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru, w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym." W tej samej uchwale Trybunał Konstytucyjny wyraził na pogląd, że "jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów -m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków -także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym". Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewoda [...] był kompetentny do stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Rozstrzygnąwszy kwestię kompetencyjną Wojewody jako organu nadzorczego należy stwierdzić, że stosownie do treści przepisów art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika natomiast, że otrzymawszy informacje o wydaniu przedmiotowego zarządzenia przez Wójta Gminy [...] Wojewoda zwrócił się do Wójta o dodatkowe informacje. Następnie Wojewoda [...] pismem z dnia [...] października 2009 r. zawiadomił Wójta Gminy [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego. Z akt sprawy wynika także, że Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] maja 2009 r. zwrócił się do Kuratora Oświaty o opinię, o której mowa w ww. przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. [...] Kurator Oświaty z zachowaniem 5 - dniowego terminu ustawowego wydał negatywną opinię pismem z dnia [...] maja 2009 r. (błędnie wpisany w nagłówku opinii miesiąc czerwiec). Kurator Oświaty uzasadniając swoje negatywne stanowisko wskazała, że w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przyczyną odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia, jest szczególnie uzasadniony przypadek, musi to być okoliczność, która uniemożliwia nauczycielowi sprawowanie funkcji z przyczyn od niego niezależnych lub leżących po jego stronie powodując, że placówka zostaje pozbawiona kierownictwa, co uniemożliwia jej funkcjonowanie, a że taka sytuacja w niniejszym przypadku nie zachodzi. Pomimo negatywnej opinii Wójt Gminy [...] zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] odwołał D. T. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] poinformował odwołaną, że wycofuje to zarządzenie, stwierdzając jedynie, że na obecnym etapie postępowania nie ma ono zastosowania. Tak więc powyższa opinia Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2009 r. została już raz wykorzystana w związku z odwołaniem Dyrektora Szkoły w dniu [...] czerwca 2009 r. Raz pozyskana opinia, o której mowa w art. 38 wykorzystana tylko w postępowaniu na użytek którego została pozyskana nie może być wielokrotnie wykorzystywana. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, że jedna i ta sama opinia będzie służyła jako podstawa do odwołania dyrektora szkoły kilkakrotnie w kolejnych postępowaniach, tym bardziej że kolejne zarządzenie o odwołaniu Dyrektora Szkoły będące przedmiotem niniejszej sprawy zostało wydane po upływie znacznego czasu od dnia uzyskania opinii, a Wójt Gminy [...] w każdym ze swoich aktów jako szczególnie uzasadniony przypadek odwołania wskazywał na odmienne okoliczności. W świetle powyższego należy więc uznać, że Wojewoda [...] wydając dnia [...] listopada 2009 r. zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] nie naruszył prawa, zasadnie stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa i dlatego wobec braku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało skargę jako bezzasadną po myśli art. 151 tej ustawy oddalić.