II SA/Go 973/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XI/74/07 w przedmiocie ustalenia regulaminu korzystania z lasu komunalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 9, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I. Uchwałą nr XI/74/07 z dnia [...] maja 2007 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz.558, Nr113, poz. 984; z 2003 r. Nr 214, poz. 1806, Nr 80, poz. 717, Nr 162, poz. 1568; z 2004 r. 153, poz. 1271, Nr 102, poz. 1055, Nr 116, poz. 1203, Nr 214, poz 1806) Rada Miejska uchwaliła Regulamin korzystania z lasu komunalnego, którego właścicielem jest Gmina. W § 2 uchwały w trosce o zachowanie porządku, ładu, a przede wszystkim bezpieczeństwa wszystkich przebywających osób na terenie lasu komunalnego Rada wprowadziła następujące zasady dotyczące korzystania z niego: 1) las służy do wypoczynku oraz aktywnej rekreacji w miejscach do tego przeznaczonych, 2) mając na względzie ochronę różnorodności biologicznej, trwałości lasów, ograniczenie szkodliwego wpływu na środowisko, w lesie zabroniono: a) zanieczyszczania gleby, b) zaśmiecania, c) rozkopywania gruntu, d) niszczenia grzybów oraz grzybni, e) niszczenia lub uszkadzania drzew, krzewów lub innych roślin, f) niszczenia urządzeń i obiektów gospodarczych, turystycznych i technicznych oraz znaków i tablic, g) zbierania płodów runa leśnego w oznakowanych miejscach zabronionych, h) rozgarniania i zbierania ściółki, i) wypasu zwierząt gospodarskich, j) biwakowania poza miejscami wyznaczonymi, k) wybierania jaj i piskląt, niszczenia legowisk i gniazd ptasich, a także niszczenia legowisk, nor i mrowisk, płoszenia, ścigania, chwytania i zabijania dziko żyjących zwierząt, ł) puszczania psów luzem, m) hałasowania oraz używania sygnałów dźwiękowych z wyjątkiem wszczęcia alarmu, n) przestrzeżono przed niebezpieczeństwem przebywania w czasie silnego wiatru i burzy pod konarami lub w sąsiedztwie starych drzew. W myśl § 3 w lesie oraz na terenach śródleśnych, jak również w odległości do 100 m od granicy lasu, zabroniono działań i czynności mogących wywołać niebezpieczeństwo, a w szczególności rozniecania ognia poza miejscami wyznaczonymi do tego celu, korzystania z otwartego płomienia, wypalania wierzchniej warstwy gleby i pozostałości roślinnych. Przy czym przepisy w/w paragrafu nie dotyczą działań i czynności związanych z gospodarką leśną pod warunkiem, że czynności te nie stanowią zagrożenia pożarowego. Zgodnie z § 4 uchwały ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie jest dozwolony jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. W myśl § 5 jazda konna w lesie dopuszczalna jest tylko wyznaczonymi drogami leśnymi, a zgodnie z § 6 postój pojazdów, o których mowa w § 4 uchwały na drogach leśnych jest dozwolony wyłącznie w miejscach oznakowanych. Jednocześnie stosownie do treści § 7 przepisy § 4 nie dotyczą osób wykonujących czynności służbowe lub gospodarcze. Zgodnie z § 8 imprezy sportowe oraz inne imprezy o charakterze masowym organizowane w lesie wymagają zgody Burmistrza. W paragrafie § 9 uchwały wskazano, iż naruszenie postanowień regulaminu podlega karze wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczeniach. Jednocześnie w § 10 uchwały organ określił obszary lasów komunalnych, których przedmiotowa uchwała dotyczy. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy, zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) poprzez wprowadzenie w § 9 przepisów przewidujących wymierzanie w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia kar za naruszenie postanowień regulaminu pomimo braku po stronie Rady Miejskiej kompetencji do uchwalenia takich przepisów. Skarżący wskazał, iż w § 2, 3, 4, 5 i 6 w/w uchwały Rada Miejska ustanowiła szereg zakazów dotyczących zachowania się osób korzystających z lasu komunalnego, w § 7 zwolniła od przestrzegania zakazu ruchu pojazdami silnikowymi, zaprzęgowymi i motorowerami po nieoznakowanych drogach leśnych osoby wykonujące czynności służbowe lub gospodarcze, zaś w § 8 wprowadziła obowiązek uzyskiwania zgody Burmistrza na zorganizowanie w lesie komunalnym imprez sportowych i innych imprez o charakterze masowych. Z kolei w § 9 Rada Miejska postanowiła, że naruszenie postanowień regulaminu podlega karze wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Nadto w § 13 uchwały wskazano, iż podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. W ocenie Prokuratora Okręgowego analiza uchwały Nr XI/74/07 pozwala na stwierdzenie, iż jej § 9 w istotny narusza przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem wprowadzenie w Regulaminie korzystania z lasu komunalnego, którego właścicielem jest Gmina, sankcji wykroczeniowej za naruszanie postanowień regulaminu uznać należy za sprzeczne z zasadami stanowienia przepisów gminnych wskazanymi w powyższych przepisach. Podkreślił, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gminie na podstawie tej ustawy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zaś na podstawie art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Jedynie wskazane powyżej przepisy porządkowe wydawane na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym mogą - zgodnie z art. 40 ust. 4 tej samej ustawy - przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Skarżący wskazał, iż Rada Miejska, ustanawiając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym regulamin korzystania z lasu komunalnego nie była zatem uprawniona do wprowadzenia do tego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów przewidujących kary za naruszanie postanowień regulaminu. Wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 uchwała nie może bowiem zawierać przepisów porządkowych, albowiem ich wydanie wymagałoby przyjęcia innej podstawy prawnej i innego sposobu publikacji oraz określenia daty wejścia w życie zaskarżonego aktu. Skarżona uchwała nie może przewidywać kar albowiem uprawnienie do ich wprowadzenia ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych. Skoro zatem regulamin korzystania z lasów komunalnych nie jest aktem zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, to oznacza to, iż sam regulamin nie może zawierać jakichkolwiek własnych przepisów o charakterze karnym sankcjonujących jego naruszenie, albowiem takie przepisy mogą znaleźć się tylko w przepisach porządkowych. Zdaniem skarżącego Rada gminy obowiązana jest nadto przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i w działaniach tych nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Skarżący wskazał, iż naruszenia ustanowionych w formie regulaminu zakazów mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w kodeksie wykroczeń. W przypadku zaskarżonej uchwały wskazać przykładowo można, iż naruszenie zakazów określonych w § 2 ust. 2, § 3 i § 4 wyczerpywać może znamiona szeregu wykroczeń z rozdziału XIX kodeksu wykroczeń, w przypadku zakazu określonego w § 2 pkt 2 lit. f w zależności od wartości zniszczonych urządzeń i obiektów znamiona wykroczenia z art. 124 § 1 kodeksu wykroczeń, bądź przestępstwa z art. 288 § 1 kodeksu karnego. Skarżący wskazał, iż uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze gminy, musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (tu ustawy o samorządzie gminnym, kodeksie wykroczeń i kodeksie karnym) bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień umownych, a tym bardziej ich modyfikowania. Skarżący podkreślił, iż uchwała nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. W tym zakresie skarżący powołał orzecznictwo sądów administracyjnych ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, Fin. Kom. 2003, nr 4, poz. 53; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 25 marca 2003 r., II SA/Wr 2572/02, Dz. Urz. Opols. 2003, nr 78, poz. 1520). Z kolei ustalenie, iż naruszenia ustanowionych w formie regulaminu korzystania z lasu komunalnego zakazów mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w kodeksie wykroczeń, w kodeksie karnym lub w ustawie szczególnej skutkuje stwierdzeniem, iż w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. II GSK 68/06). W konsekwencji wadliwości zaskarżonej uchwały nie można upatrywać jedynie w niepowołaniu w jej podstawie prawnej przepisu art. 40 ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego kwestionowany akt narusza zatem powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym zarówno poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródłach powszechnie obowiązującego prawa ogólnokrajowego, jak i poprzez wykroczenie przy stanowieniu aktu prawa miejscowego poza delegację ustawową wynikającą z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazał także, iż analogiczny pogląd prawny co do niedopuszczalności stanowienia w przepisach wydawanych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przepisów o charakterze karno-admnistracyjnym wyrażany jest również w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 1995 roku, sygn. IV SA 1511/95 ( Lex nr 25027), w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 27 maja 1994 r., sygn. SA/Wr 470/9 (Lex nr 43619), czy też wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 lipca 2009 r., sygn. II SA/Gl 1252/09. Skarżący dodał, iż w jego ocenie ustanowione w formie regulaminu korzystania z lasu komunalnego zakazy i nakazy mogą mieścić się w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w kodeksie wykroczeń lub kodeksie karnym, to informacja o takim zagrożeniu może być zamieszczona na tablicach informacyjnych bądź podana do wiadomości w inny sposób, nie może ona jednak stanowić elementu podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwały. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 zaskarżonej uchwały jako w istotny sposób naruszającego przepisy rangi ustawowej wskazane w zarzucie skargi. W odpowiedzi na skargą Rada Miejska nie zajęła w sprawie stanowiska procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola Sądu ogranicza się zatem do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Na wstępie stwierdzić należy, że stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4. "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę", dokonany jest podział tych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana z powołaniem się na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niesporne w sprawie jest więc zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zauważyć należy, że jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. Skoro zaskarżona uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, niekonsumujące się w jednostkowym stosowaniu, nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że stanowi ono akt prawa miejscowego. Niewątpliwie Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie ich uprawnień, podlegającą ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP w związku z art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Zgodność działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Władcze wkroczenie organu nadzoru w działalność organu samorządu terytorialnego naruszającą ustawy nie jest zatem ograniczeniem konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanej samodzielności samorządu terytorialnego. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4, str. 30 31). Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Podstawy wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy reguluje wskazany wyżej art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, ani też nie zaskarżył uchwały do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Prokurator Okręgowy zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 roku, Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Przechodząc do rozważań merytorycznych na wstępie ponownie przywołać należy treść art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego zawiera przepis art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, udzielając gminie, na podstawie upoważnień ustawowych kompetencji do stanowienia prawa miejscowego obowiązującego na obszarze tej gminy. Na podstawie tego przepisu organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie : 1. wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2. organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3. zasad zarządu mieniem gminy 4. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ). W orzeczeniach sądów podkreśla się, że rady gmin stanowiące akty prawa miejscowego zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej (wyrok NSA z 26 V 1992 r., SA/Wr 310/92 ). Gmina nie może przykładowo w ramach określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) ustanowić opłat za korzystanie z gminnych dróg wewnętrznych (wyrok NSA z 16 XII 1996 r., SA/Kr 1377/96). Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym bez znaczenia pozostaje czy dotyczyłoby ono uprawnień czy nakładania obowiązków (wyrok NSA z 4 IV 2008 r. II OSK 102/08, wyrok NSA z 3 X 2006 r. I OSK 1035/06, podobnie też: wyrok WSA we Wrocławiu z 15 III 2007 r. II SA/Wr 745/06). Podjęta przez Radę Miejską uchwała Nr XI/74/07 z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z lasu komunalnego wskazuje w podstawie prawnej przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Niewątpliwie formułując w uchwale regulamin korzystania z terenów należących do Gminy, na których znajduje się las komunalny Rada Miejska uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania z niego. W sprawie nie było sporne zaliczenie lasu komunalnego do obiektu użyteczności publicznej, dla którego rada gminy może określić zasady i tryb korzystania, tym niemniej zagadnienie to podlega wyjaśnieniu. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji "obiektu i urządzenia użyteczności publicznej". Wobec tego pojęcia to należy rozumieć przez pryzmat jaki wynika z przedmiotu regulacji danego aktu prawnego i celu jaki ustawodawca przewidział dla wprowadzenia określonej normy prawnej. Na pewno nie można tego pojęcia identyfikować w oparciu o definicje obiektu budowlanego zawartą w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; obiekt małej architektury. Zatem obiektem budowlanym nie jest wyłącznie budynek. Warto też zwrócić uwagę, że w art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego ustawodawca posłużył się terminem obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu przyjąć należy, że obiektem w rozumieniu w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym jest przedmiot na tyle wyodrębniony w sensie fizycznym jak i nazewnictwa, który umożliwia objęcie go regułami i zasadami postępowania właściwymi tylko dla niego. Łączenie pojęcia obiektu z obiektem budowlanym doprowadziłoby do sytuacji, że regulacje wprowadzane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczyłyby tylko obiektów budowlanych. Tym samym stanowiłoby to nieuprawnione zawężenie pojęcia do obiektu budowlanego i stałoby w sprzeczności z celami ustawy o samorządzie gminnym, wykluczając jednocześnie możliwość objęcia innych niż obiekty budowlane regulacją z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy obiektu użyteczności publicznej. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera również definicji wyrażenia "użyteczności publicznej". W celu wyjaśnienia tego pojęcia należy odnieść się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. nr 9, poz. 43 ze zm. ). Ustawa ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.). Zatem używane w różnych aktach prawnych pojecie "obiekt" jest pojęciem uniwersalnym, niejako interdyscyplinarnym, które należy wykładać według zakresu przedmiotowego danego aktu normatywnego. Zgodnie z art. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 z późn. zm.) przepisy tej ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności, a zatem także do lasów komunalnych. Lasem w rozumieniu w/w ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej, b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków, 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Należy nadmienić jeszcze, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o lasach przez gospodarkę leśną rozumie się działalność w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększenia zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów w stanie nie przerobionym. Natomiast trwale zrównoważona gospodarka leśna to działalność zmierzającą do ukształtowania struktury lasów i ich wykorzystania w sposób i tempie zapewniającym trwałe zachowanie ich bogactwa biologicznego, wysokiej produkcyjności oraz potencjału regeneracyjnego, żywotności i zdolności do wypełniania, teraz i w przyszłości, wszystkich ważnych ochronnych, gospodarczych i socjalnych funkcji na poziomie lokalnym, narodowym i globalnym, bez szkody dla innych ekosystemów ( art. 6 ust. pkt 1a ustawy o lasach). W tym miejscu należy wskazać, iż pomimo objęcia gruntu leśnego planem urządzenia lasu, grunt ten może być wykorzystywany na cele związane z szeroko rozumianą rekreacją i wypoczynkiem. Zasady i tryb korzystania będą się odnosiły zatem również do lasów komunalnych, skoro w myśl dotychczasowego orzecznictwa do obiektów użyteczności publicznej zalicza się m.in. tereny rekreacyjne, parki i tereny zieleni miejskiej, to tym bardziej powinno dotyczyć to lasów komunalnych. Nie może też budzić wątpliwości, iż użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminy. Odnosząc poczynione uwagi do kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej wskazać należy, iż użyty w niej zwrot "zasady" ( § 2 ) powinien być rozumiany jako wprowadzenie reguł dotyczących sposobu zachowania się podmiotów korzystających z lasu komunalnego. Z całą stanowczością stwierdzić jednak należy, jak słusznie wywodził skarżący Prokurator Okręgowy, iż w uchwale podjętej na podstawie przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy organ stanowiący Gminy nie był uprawniony do określenia sankcji za naruszenie zakazów ustanowionych w §§ 2 - 8 uchwały Nr XI/74/07. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w obecnym składzie w całości podziela, iż rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z obiektów użyteczności publicznej, zawierające nakazy i zakazy określonego zachowania się osób. Zakazy te i nakazy nie mogą być jednak zagrożone sankcjami karnymi przewidzianymi w kodeksie wykroczeń. Nie można jednak wykluczyć, że ustanowione w formie regulaminu korzystania z obiektów użyteczności publicznej zakazy i nakazy mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w kodeksie wykroczeń. Tego rodzaju informacja może być zamieszczona na tablicach informacyjnych i innych obwieszczeniach o ustanowionych zakazach regulaminowych. Informacja ta jednak musi być ścisła i zgodna z normą karną kodeksu wykroczeń (wyrok NSA z dnia 27 maja 1994r. sygn. akt SA/Wr 470/94 Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych z 1994r. nr 4-5, poz. 175). Wydając przepisy gminne na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, określonej w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy nie może stanowić przepisów karno-administracyjnych; do stanowienia tych przepisów konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 1995 r. IV SA 1511/94 ). Konkludując, stwierdzić należy, iż wydana na wskazanej podstawie prawnej uchwała stosownie do przywołanej wyżej treści normy nie może zawierać przepisów porządkowych. Uchwała nie może tym samym przewidywać kar, albowiem uprawnienie do ich wprowadzenia ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych. W tym zakresie należy w pełni podzielić i zaaprobować stanowisko wyrażone w skardze. Tym samym za słuszne uznać należy stanowisko Prokuratora Okręgowego, iż zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności § 9 zaskarżonej uchwały, stanowiącego, iż naruszenie postanowień regulaminu podlega karze wymierzanej w trybie i na zasadach określonych "w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia". Stosownie bowiem do art. 40 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie przepisy porządkowe mogą wprowadzać kary. Z całą pewnością zaś przepisem porządkowym nie jest uchwała w zakresie wprowadzenia zasad i sposobu korzystania z obiektów i urządzeń użytecznoś ci publicznej. Zdaniem składu orzekającego, omówione naruszenie prawa, ma jak słusznie wywodził Prokurator, charakter istotnego naruszenia prawa bowiem kontrolowana uchwała w zakresie § 9 podjęta została przez Radę Miejską bez podstawy prawnej. Okoliczność ta, stosownie do art. 147 § 1 ppsa przesądzała o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 9. Zgodnie z art. 152 ppsa orzeczono, iż w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego (vide: R. Sawuła "Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia", Państwo i Prawo 2004/8/71; także Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50 i powołane tam poglądy).