IV SA/Gl 240/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Rada Miejska w P. uchwałą z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 5c pkt 1, art. 58 ust. 6, art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przekształciła filię Publicznego Przedszkola Nr [...] w P. w samodzielne Publiczne Przedszkole Nr [...] w P. Nowo utworzonej jednostce nadała statut stanowiący załącznik do uchwały. Jej wykonanie powierzyła Burmistrzowi Miasta i ustaliła, że wejdzie ona w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], z mocą obowiązującą od [...] r. Bezsporną między stronami okolicznością jest ta, że do dnia rozprawy sądowoadministracyjnej uchwała ta nie została opublikowana. Wojewoda [...] w skardze datowanej na [...] r., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi zarzucił jej naruszenie art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 1 w związku z ust. 6 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którymi zarówno w przypadku utworzenia, jak i przekształcenia przedszkola (odpowiednio do niego stosuje się przepisy o szkole) przez jednostkę samorządu terytorialnego właściwa rada jest zobowiązana do podjęcia aktu założycielskiego oraz nadania pierwszego statutu. W uchwale z dnia [...] r. Rada Miejska w P. nadała jedynie statut nowo powstałej jednostce, nie przyjęła natomiast aktu założycielskiego. Uczyniła to dopiero uchwałą z dnia [...] r. nr [...]. W ocenie skarżącego nadanie w późniejszej uchwale aktu założycielskiego nie konwaliduje wadliwie podjętej uchwały w przedmiocie utworzenia placówki oświatowej. Za kolejne uchybienie zaskarżonej uchwały uznano dokonanie przekształcenia (likwidacji) funkcjonującego przedszkola (filii) w trakcie trwania roku szkolnego, gdyż nastąpiło to wbrew treści art. 59 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z regulacją powołanych powyżej przepisów zarówno przekształcenie, jak i likwidacja szkoły może nastąpić jedynie z końcem roku szkolnego. Za odosobniony i nie znajdujący oparcia w przepisach prawa uznano pogląd M. Pilicha zawarty w Komentarzu do ustawy o systemie oświaty (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006), zgodnie z którym do przedszkola jako placówki nieferyjnej nie należy stosować obligatoryjnego terminu zakończenia działalności z końcem roku szkolnego. W tym przypadku stosując wykładnię funkcjonalną trzeba uznać w drodze wyjątku przedszkole za placówkę publiczną, w stosunku do której nie ma takiego wymogu. Pogląd ten uznano za niezgodny z regulacją zawartą w art. 3 pkt 1 wspomnianej powyżej ustawy, na mocy której ilekroć w przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole należy przez to rozumieć również przedszkole. Ponadto zdaniem skarżącego na mocy zaskarżonej uchwały doszło do likwidacji działającej w ramach Przedszkola Publicznego Nr [...] w P. filii, a nie do przekształcenia istniejącej filii w nowe przedszkole. Ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęcia "przekształcenie" przedszkola, lecz w myśl zawartego w słowniku języka polskiego wyjaśnienia, przekształcenie to nadanie czemuś innej postaci, formy, innego wyglądu, kształtu, charakteru. Przekształcenie to taka zmiana organizacji szkoły, która nie powoduje definitywnego zakończenia działalności szkoły jako jednostki organizacyjnej, ale wprowadza istotne modyfikacje zasad jej funkcjonowania dotyczące warunków i kierunku kształcenia. Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z likwidacją działającej filii Przedszkola Nr [...] i powstaniem nowej jednostki organizacyjnej, jaką jest Publiczne Przedszkole Nr [...]. W związku z powyższym likwidacja placówki powinna się odbyć zgodnie z uregulowaniami ustawy z końcem roku szkolnego, a nowo powstałej jednostce powinien być nadany akt założycielski. Odpowiadając na zarzuty skargi Gmina P. wskazała, iż w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty mowa jest o odpowiednim stosowaniu regulacji art. 58 i art. 59 ust. 1-5 wspomnianej ustawy. Powołując się na zasady zawarte w nauce prawoznawstwa autor odpowiedzi stwierdził, iż o odpowiednim stosowaniu przepisu jest mowa wówczas, gdy ze względu na specyfikę regulowanej materii nie jest możliwe zastosowanie przepisu, do którego się odsyła wprost, tylko z pewnymi modyfikacjami, uwzględniającymi istotne odmienności. Wychodząc z tych założeń Gmina P. wdrożyła procedurę przekształcenia filii Przedszkola Publicznego Nr [...] w Przedszkole Publiczne Nr [...]. Wskazując na uwarunkowania historyczne podano, iż przekształcana filia posiadała uprzednio samodzielność organizacyjną będąc samodzielnym przedszkolem publicznym, następnie jednostkę tę przekształcono w filię, aby końcowo wrócić do początkowej formy organizacyjnej. W takim stanie faktycznym, powołując się na odpowiednie stosowanie regulacji art. 58 ust. 1 i 2 za zbędne uznano nadanie aktu założycielskiego. Dodatkowo wskazano, iż akt założycielski oraz statut jednostki budżetowej zawierają tożsame dane umożliwiające identyfikację placówki oświatowej. Toteż ewentualne uchybienie w postaci braku nadania aktu założycielskiego jest uchybieniem tak drobnym, iż nie powinno mieć wpływu na procedurę przekształcenia. Po wyodrębnieniu Przedszkola Publicznego Nr [...] podstawa programowa tej placówki jest dalej realizowana przez ten sam personel dydaktyczny, nie nastąpiła zatem likwidacja a jedynie przekształcenie. Powołano się również na postanowienie Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] r., w którym wyrażono zgodę na przekształcenie filii przedszkola w samodzielną placówkę. W ocenie odpowiadającego na skargę nie naruszono również art. 59 ustawy o systemie oświaty, który określa termin likwidacji szkoły - koniec roku szkolnego. Na poparcie swego stanowiska Gmina P. przytoczyła poglądy M. Pilicha uznające przedszkole za jednostkę nieferyjną, do której nie stosuje się wspomnianego terminu. Przywołano również brzmienie art. 64 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) mówiące o placówkach feryjnych i nieferyjnych. Wzmocniono te argumenty orzecznictwem sądów administracyjnych w tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 8 września 1995 r., sygn. SA/Wr 1990/95, w którym Sąd zajął stanowisko, że rozwiązanie zespołu szkół polegające na usamodzielnieniu się szkoły podstawowej i liceum bez jednoczesnej zmiany ich działania nie jest likwidacją szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. II SA/Bk 189/06, w którym podjęto próbę zdefiniowania pojęcia przekształcenie szkoły. Reasumując przedstawione poglądy, stwierdzono, iż w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsce likwidacja filii Przedszkola Nr [...], a przekształcenie funkcjonującej jednostki w samodzielne przedszkole. Z uwagi na fakt, iż nie dopatrzono się żadnych uchybień w trakcie prowadzonego postępowania wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że jak głosi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.), zaś z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Badaniu podlega zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Wedle brzmienia przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie kompetencji sądu administracyjnego w tym względzie znajduje się w ustawach samorządowych. Przy czym tego rodzaju orzeczenie zapada w razie ustalenia istotnych wad prawnych aktu lub uchwały. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, należy przede wszystkim określić jej charakter prawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych zagadnienie to nie jest ujmowane jednolicie. Jednakowoż dominuje pogląd, wedle którego uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 335/05, z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 332/05, z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 333/05, z dnia 27 października 2009 r., sygn. I OSK 807/09, dostępnych w internetowej Centralnej Bazie Orzecznictwa). Odmienne stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. I OSK 1282/07, i z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. I OSK 606/09, tamże dostępnych, jest odosobnione. Jakkolwiek pogląd uznający tego rodzaju uchwałę za akt organizacyjny, nie noszący charakteru prawa miejscowego sformułowany został na gruncie spraw z zakresu uprawnień związków zawodowych do opiniowania aktów prawnych, albo zamiaru dotyczącego placówki oświatowej, to jednak Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pełni go podziela również w odniesieniu do niniejszej uchwały. Nie zawiera ona powszechnie obowiązujących przepisów gminnych i nie ma charakteru normatywnego, bo nie jest potencjalnie skierowana do wszystkich mieszkańców, nie ma cechy abstrakcyjności i wysokiego stopnia ogólności. Dlatego też nawet gdyby zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, z uwagi na upływ 12 miesięcy od jej podjęcia, zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, takiej treści wyrok nie mógłby zapaść. Stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, byłoby tym bardziej zasadne, że dotąd nie została ona opublikowana, co oznacza, że nie funkcjonuje w obrocie prawnym. W przekonaniu Sądu dla wyniku analizy istoty uchwały nie ma przy tym znaczenia charakter nadany jej przez podmiot go kreujący, gdyż ocena tego aspektu musi być obiektywna, a więc niezależna od wskazanej w niej podstawy prawnej czy określenia daty i sposobu jej wejścia w życie. Problematyka związana z likwidacją i przekształceniem (wedle brzmienia art. 59 ust. 6 do przekształcenia znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy jego ust. 1-5 o likwidacji i art. 58) szkoły została uregulowana w art. 59 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z brzmieniem art. 59 ust. 1 szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała o przekształceniu filii Przedszkola Publicznego Nr [...] w Przedszkole Publiczne Nr [...]. Na wstępie należy zatem rozważyć, czy przytoczona powyżej regulacja ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Analizę tego zagadnienia trzeba rozpocząć od zwrócenia uwagi na treść art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkola. Wskazany przepis zawiera legalne określenie znaczenia w tym akcie prawnym zwrotu "szkoła" poprzez nakazanie stosowania jego przepisów dotyczących szkoły również do przedszkoli. Zatem do przedszkoli odnosi się art. 59 tej ustawy, jak i pozostałe przepisy tej ustawy, w których mowa jest o szkole. Przeto wymogi zawarte w cytowanym przepisie oraz w art. 58 omawianej ustawy winny zostać uwzględnione w tym procesie. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest pogląd M. Pilcha prezentowany w przywołanym wyżej komentarzu do ustawy o systemie oświaty, według którego przepis art. 59 odnosi się tylko do likwidacji szkół, zaś do przedszkoli jako placówek nieferyjnych nie ma on zastosowania. Pogląd ten nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co więcej traktowanie przedszkola przy interpretacji art. 59 zgodnie z poglądem autora jako innej placówki oświatowej, a w pozostałych przypadkach jako szkoły byłoby sprzeczne z wypracowaną przez judykaturę i naukę prawa dyrektywą interpretacyjną, zgodnie z którą w sytuacji, gdy w systemie prawnym wiążąco ustalono znaczenie określonego zwrotu, to należy go używać tylko w tym właśnie znaczeniu (jednolicie). Poza tym przepisy nie precyzują wyraźnie owego charakteru przedszkola, zaś z praktyki wiadomym jest nagminne "zamykanie" niektórych przedszkoli w okresie wakacji i pełnienie jedynie tzw. dyżurów dla dzieci uczęszczających w ciągu roku szkolnego do kilku przedszkoli. Dalej godzi się zważyć, że zgodnie z regulacją art. 59 ust. 6 przepisy ust. 1 - 5 tegoż artykułu oraz art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Należy w tym miejscu wyjaśnić, na czym polega "odpowiednie" stosowanie przepisów prawa. Zgodnie z nauką teorii prawa "odpowiednie" stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze. Można wyodrębnić trzy grupy przypadków, różne ze względu na przyczynę i uzyskiwany rezultat, gdy przepisy są "odpowiednio" stosowane. W uproszczeniu do pierwszej grupy należą przypadki, w których odnośne przepisy prawa są stosowane bez zmian w zakresie ich dyspozycji, do drugiej zaliczamy przypadki, gdy odnośne przepisy będą stosowane z pewnymi zmianami, w trzeciej znajdują się przepisy, które w ogóle w danym przypadku nie znajdą zastosowania (tak: J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Zakamycze 2003, s.455-457). W konsekwencji czego w ocenie Sądu zarówno w razie likwidacji przedszkola, jak i jego przekształcenia jedynym dopuszczalnym przez ustawodawcę terminem jest koniec roku szkolnego, gdyż takie jest odpowiednie stosowanie przywołanej normy. Kolejnym spornym zagadnieniem w sprawie jest problem czy w rozpoznawanej sprawie doszło do likwidacji placówki, czy też jej przekształcenia. Ustawa o systemie oświaty nie zawiera definicji pojęcia przekształcenia. Należy zatem w tym zakresie odwołać się do potocznego znaczenia tego słowa. Przekształcenie to zmiana polegająca na nadaniu czemuś innej formy, kształtu innego charakteru, postaci; to przeobrażenie czegoś w coś innego (tak Mały Słownik Języka Polskiego pod red. St. Skorupki, H. Auderskiej i Z. Łempickiej, PWN Warszawa 1969, s. 648). Sąd podziela stanowisko zaprezentowane z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. II SA/Bk 189/06, że z przekształceniem szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 59 ustawy o systemie oświaty mamy do czynienia wówczas, gdy zaistniała taka zmiana organizacyjna, która doprowadziła do rozszerzenia, zawężenia lub wprowadzenia nowego zakresu edukacji. Przekształcenie organizacyjne powoduje zatem zmianę charakteru, stanu prawnego, struktury, formy – nadając inną, nową postać, funkcję i charakter działalności danej placówki. Za przykład przekształcenia podano między innymi zamianę profilu szkoły np. przekształcenie szkoły rolniczej w szkołę sportową. W odpowiedzi na skargę Gmina P. podała, że proces dydaktyczny oparty na tej samej podstawie programowej odbywa się w tych samych pomieszczeniach, w oparciu o istniejącą dotychczas bazę majątkową, organizacyjną i osobową. Nie nastąpiła zatem transformacja istniejącej placówki, nie utworzono na przykład w miejscu publicznego przedszkola, przedszkola o profilu muzycznym czy też plastycznym; powoływano się bowiem na ciągłość realizowanej podstawy programowej. W ocenie Sądu jest to stanowisko błędne, nie uwzględniające wymogów prawnych tworzenia placówek oświatowych, a zasadzające się na "wygodniejszej" praktyce je pomijającej. Na marginesie przyjdzie stwierdzić, że treść zawiadomienia Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. rodziców dzieci Przedszkola Publicznego Nr [...] oraz Kuratora Oświaty w K. Delegatury w R. wskazuje, iż zamiarem Gminy P. była likwidacja filii Przedszkola Publicznego Nr[...] z dniem [...] r. i na jej miejsce powołanie nowej placówki. W ocenie Sądu dokonane czynności noszą znamiona likwidacji filii Państwowego Przedszkola Publicznego Nr [...] i utworzenia nowej placówki - Państwowego Przedszkola Publicznego Nr [...]. Niepodobna bronić bowiem poglądu, wedle którego można przekształcić część podmiotu w inną jednostkę, a więc niesamodzielną placówkę w samodzielną. Nie ma przy tym znaczenia określenie, jakie nadano tym czynnościom zarówno w toku postępowania właściwego, jak i przed organem współdziałającym. Nota bene ta kwestia ma znaczenie tylko dla ewentualnego zastosowania art. 58 omawianej ustawy, bo przepisy art. 59 ust. 1-5 obejmują oba przypadki. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, iż zaskarżona uchwała uchybia również regulacji art. 58 ustawy o systemie oświaty, który obliguje organ założycielski do nadania nowo utworzonej szkole lub placówce publicznej aktu założycielskiego określającego jej typ, nazwę i siedzibę. Uchwała z dnia [...] r. nie nadała aktu założycielskiego przedmiotowej placówce. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Rada Gminy P. wskazała, iż celowo nie uczyniono tego, gdyż w ocenie Gminy było to zbędne. Akt założycielski nadano Przedszkolu Nr [...] w uchwale z dnia [...] r. Pomijając już nawet brak konsekwencji w ocenie nałożonych art. 58 ustawy o systemie oświaty obowiązków, nadanie aktu założycielskiego dopiero w uchwale z dnia [...] r. nie konwaliduje wady uchwały z dnia [...] r., co zresztą słusznie dostrzegł organ nadzoru. Mówiąc o konsekwencji nie sposób też pominąć negatywnej oceny działań Wojewody [...], gdyż w sytuacji uznania zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego, bezpodstawnie nie wykonał obowiązku jej publikacji. Na koniec godzi się wskazać, że zmiany w treści uchwały z dnia [...] r. nie mają wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały, stąd też wnioski dowodowe w tej materii, jako nie dotyczące bezpośredniego przedmiotu sprawy, zostały oddalone. W tym stanie rzeczy, uznając wytknięte uchybienia za istotne naruszenie prawa, wbrew twierdzeniom Gminy P., Sąd na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku, ze skutkiem określonym w art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.