I OW 164/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] września 1954r., [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w miejscowości S , powiat G , stanowiącej – w dacie przejęcia – własność A. K. postanawia: wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Wojewodą Małopolskim poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] września 1954 r. znak [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w miejscowości S., powiat G., stanowiącej – w dacie przejęcia – własność A. K. W uzasadnieniu podano, że Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak: [...], przekazał powyższą sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, zaś owa nieruchomość ziemska przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59 poz. 318) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych: powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz.339), który utracił moc na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Z kolei w myśl art. 18 ust. 2 ostatniej ustawy, decyzje wydane na podstawie między innymi tego dekretu pozostają w mocy. Następnie ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) i w akcie tym nie było i nie ma żadnego odniesienia do decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych wymienionych w art. 18 ust 1 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 r., w tym na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Zatem wniosek z tego, że od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przyznawania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało na Samorządowe Kolegia Odwoławcze, jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wydanych w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., jednakże uległo ono zmianie, na co wskazuje postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 08 maja 2008 r. sygn. akt I OW 9/08 (rozstrzygającego spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Samorządowym Kolegium odwoławczym w K.), w którym to Sąd orzekł, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podobnie jak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008r. sygn. akt I OW 27/08. Natomiast postanowieniem z dnia 22 grudnia 2008r., sygn. akt I OW 152/08, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. uznał, iż żaden z organów pozostających w sporze kompetencyjnym tj. ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ani Samorządowe Kolegium Odwoławczym w K., nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej sporem, bowiem właściwym w tej sprawie jest inny organ administracji publicznej, tj. Wojewoda Podkarpacki, co znalazło również potwierdzenie w kolejnym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09. W jego uzasadnieniu wyjaśniono, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r., wtedy gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Jeżeli natomiast nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez państwo, mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już naczelnicy miast oraz gmin, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa i oczywiste jest, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. Podkreślono ponadto, że na podstawie powołanych wcześniej dekretów i ustaw, nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością i nieruchomości te nie stanowiły własności komunalnej oraz nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym błędny jest pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiotowych sprawach jest, na podstawie art. 17 k.p.a., samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Jak wskazano wyżej w dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej, a organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach i stąd też wskazując organ wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach której przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy, do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Reasumując, jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego i wówczas bowiem – stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) – organem wyższego stopnia są, co do zasady, samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej, np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W odpowiedzi na powyższy wniosek, Wojewoda Małopolski podał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, ten organ. Z kolei organy wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. i kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Natomiast wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych, zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji, a w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, z. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). W dalszej części powołał się na stan prawny oraz linię orzeczniczą sądów administracyjnych przedstawione już przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu i skonstatował o trudnościach w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. Następnie stwierdził, że argumentacja Sądu w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09 doprowadziła do wniosku, iż reprezentantem administracji rządowej, właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków nie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a wojewoda. Zatem wskazując organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy odniósł się do najnowszej regulacji, a mianowicie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji i w tej sytuacji pozostawiono pod rozwagę Sądu rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 30 grudnia 2009 r., postanowiono wezwać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu do nadesłania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] września 1954 r. znak: [...] dotyczącego przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości w miejscowości S., powiat G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy, sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór kompetencyjny może toczyć się pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim, w sprawie z wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] września 1954 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w miejscowości S., powiat Gorlice stanowiącej byłą własność A. K. i istota sporu sprowadza się do ustalenia, który z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia. Analizując rozpoznawaną sprawę w pełni należy podzielić – w ocenie niniejszego składu orzekającego – pogląd zaprezentowany w cytowanym już wyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09. Słusznie bowiem w nim zaznaczono, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. – wówczas, gdy istniały – należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego, przy wskazywaniu organu wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia, odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Jak przyjęto w treści jej art. 3 ust. 1 pkt 5, do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. W świetle powyższych rozważań wynika zatem, że organem właściwym do rozpoznania wskazanego już wyżej wniosku, jest Wojewoda Małopolski. W tym stanie rzeczy, mając za podstawę art. 4 w zw. z art. 15 § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.