I OSK 1410/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Sikora po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 459/10 w sprawie ze skargi A. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r. oddalił skargę A. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w policji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 kpa, uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie zwolnienia A. G. ze służby w Policji w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby, ustalił datę zwolnienia na dzień 31 października 2008 r., w pozostałej części utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Komendant Miejski Policji w K. zawiesił st. post. A. G. w czynnościach służbowych na okres od dnia [...] lutego 2004 r. do dnia [...] maja 2004 r. z uwagi na wszczęcie przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, w którym obwiniono go o naruszenie art. 132 ust. 2 i 3 ustawy o Policji w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 75, poz. 468). Następnie w dniu [...] lutego 2004 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej K. przedstawił policjantowi w postępowaniu karnym zarzut popełnienia przestępstwa z art. 46 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W dniu [...] maja 2004 r. Komendant Miejski Policji w K. rozkazem personalnym nr [...] przedłużył okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, a następnie uwzględniając fakt, iż prowadzone postępowanie dyscyplinarne przeciwko obwinionemu ma bezpośredni związek z prowadzonym postępowaniem karnym, organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. zawiesił postępowanie dyscyplinarne. Sąd Rejonowy dla K. w K. Wydział [...] Karny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2006 r., sygn. akt [...] uznał A. G. winnym zarzucanych mu czynów i wymierzył karę łączną [...] miesięcy pozbawienia wolności. Sąd Okręgowy w K. Wydział [...] Karny Odwoławczy, po rozpoznaniu apelacji, uchylił wyrok sądu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Z uwagi na powyższe, Komendant Wojewódzki Policji w K. w dniu [...] stycznia 2008 r. wszczął postępowanie administracyjne, a następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. zwolnił A. G. ze służby z dniem 30 czerwca 2008 r. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia A. G. wniósł o jego uchylenie podkreślając, iż w dalszym ciągu nie zakończyło się postępowanie karne w jego sprawie, które będzie miało bezpośrednie przełożenie na jego sytuację zawodową. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Komendant Główny Policji stwierdził, iż zarzuty tam zawarte nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał na treść art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zgodnie z którym Policjanta można zwolnić ze służby w przypadkach upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Organ wyjaśnił, iż w dniu 20 września 2006 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o Policji, wprowadzająca cytowany powyżej przepis dający podstawę do zwolnienia ze służby funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych. W niniejszej sytuacji okres dwunastomiesięcznego zawieszenia upłynął we wrześniu 2007 r., stąd też organ I instancji mógł wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Biorąc zaś pod uwagę okres pozostawania policjanta w zawieszeniu i fakt, iż postępowanie karne ponownie prowadzone jest od początku, a przewód sądowy jeszcze się nie rozpoczął, decyzja organu I instancji jest uzasadniona. Ponadto organ podkreślił, iż policjant jako osoba powołana do egzekwowania przepisów prawa sama musi przestrzegać tego prawa w najwyższym stopniu. Wszelkie natomiast niepraworządne działania lub rodzące podejrzenie takiego działania, muszą skutkować odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, a w konsekwencji wykluczeniem z szeregów Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G. wniósł o uchylenie rozkazu o zwolnieniu go ze służby w Policji. Zarzucił organom naruszenie prawa materialnego poprzez dowolne i nieuzasadnione zastosowanie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, wynikające z przyjęcia, iż każdy przypadek zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych na okres powyżej 12 miesięcy uzasadnia jego zwolnienie ze służby, które w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o zwolnieniu skarżącego ze służby jest uzasadniona i jako taka winna być utrzymana w mocy. Ponadto skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty i rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stosownie do treści art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą jego zawieszenia. Przepis w przytoczonym brzmieniu został wprowadzony do ustawy o Policji ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 158, poz. 1122) i z mocą obowiązującą po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (art. 11 ustawy). Jednocześnie ostatnio powołana ustawa w art. 6 ustalała, że policjantowi pozostającemu w dniu wejścia w życie ustawy w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, okres tego zawieszenia w zakresie skutków prawnych, o których mowa w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 1 (czyli ustawy o Policji), liczy się od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od 20 września 2006 r. Przytoczony powyżej art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, będący podstawą materialnoprawną rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby, jest przepisem o charakterze częściowo uznaniowym. Oznacza to, iż z jednej strony decyzję, co do zwolnienia ze służby funkcjonariusza ustawodawca pozostawia właściwym organom Policji, ale jednocześnie wskazuje przesłanki, które muszą być spełnione, aby organ mógł w ogóle zacząć rozważania w tym przedmiocie. Należy zaznaczyć, iż uznaniowy charakter decyzji nie oznacza, by organ administracji publicznej miał całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast z uwagi na specyficzny rodzaj służby, do jakiej należy formacja Policji, konieczne jest ponadto zbadanie możliwości pozostawienia w służbie funkcjonariusza przez pryzmat zadań, które określa ustawa o Policji, uprawnień przełożonego w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych mu jednostek oraz kształtowania składu osobowego podległego mu zespołu ludzi oraz interesu służby. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, zarówno Komendant Wojewódzki Policji w K., jak i Komendant Główny Policji dokonali właściwej oceny co do zasadności zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Organy Policji prawidłowo wskazały, iż okres 12-miesięcznego zawieszenia A. G. w czynnościach służbowych, zgodnie z nowelizowaną ustawą o Policji, zakończył się we wrześniu 2007 r. Bezsprzecznym jest, iż w tym czasie w stosunku do skarżącego toczyło się nadal postępowanie karne, co oznacza, iż nie ustała przyczyna zawieszenia skarżącego. Powyższe okoliczności świadczą o tym, iż ziściła się przesłanka z cytowanego powyżej art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. To z kolei dało podstawę organowi do wydania decyzji administracyjnej. Uprawniona też, zdaniem Sądu, była ocena organu, iż waga zarzucanych skarżącemu czynów, przedłużające się postępowanie karne i długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych, skutkujące uniemożliwieniem wykonywania zadań przypisanych służbie, przemawiają za zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w Policji. W ocenie Sądu nie ma racji skarżący zarzucając organowi błędne zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Wystarczającą bowiem przesłanką do zastosowania powyższej podstawy zwolnieniowej jest pozostawanie funkcjonariusza w zawieszeniu w czynnościach służbowych powyżej 12 miesięcy, jeżeli nie ustały przyczyny zawieszenia. Bez znaczenia w niniejszej sytuacji jest, jakie przyczyny są podstawą zawieszenia, a także jaki skutek zostanie wywołany po ustaniu tych przyczyn . Stąd też nie ma racji skarżący porównując powyższą regulację do podstawy wynikającej z art. 41 ust. 1 pkt 4, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w przypadkach skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Ten przepis prawa jest bowiem odrębną i obligatoryjną podstawą zwolnienia ze służby funkcjonariusza skazanego prawomocnym wyrokiem sądu. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego dotyczącego przedwczesności zwolnienia ze służby, z w związku z tym naruszenia zasady domniemania niewinności, Sąd zaznaczył, iż możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie przesądza o jego winie w zakresie zarzucanych mu przestępstw. Celem powyższej regulacji ustawowej jest bowiem zapewnienie przełożonym funkcjonariuszy Policji możliwości pełnego wykorzystania przyznanych podległym im jednostkom etatów, co w konsekwencji powinno prowadzić do maksymalnego wypełnienia nałożonych zadań wykonywanych przez Policję (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 424/09 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zauważył, że w sytuacji gdy postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa, to wówczas – zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 1 i 5 ustawy o Policji – funkcjonariusz może być przywrócony na stanowisko równorzędne z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającemu uposażeniu na stanowisku zajmowanym przez zwolnieniem (tamże). Na zakończenie rozważań Sąd podkreślił, iż omawiany przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 orzekł, iż jest on zgodny z Konstytucją. Zdaniem Sądu zarówno Komendant Wojewódzki Policji w K., jak i Komendant Główny Policji, dokonał wyczerpujących ustaleń, prawidłowo ocenił i uzasadnił, że w przypadku skarżącego zachodzi przesłanka uzasadniająca zwolnienie go ze służby w Policji. Od powyższego wyroku A. G. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając Sądowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu przepisu art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, skutkującym utrzymaniem w mocy decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji o zwolnieniu A. G. ze służby. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył w jej uzasadnieniu, że rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym . Nakłada to na organ obowiązek dokładnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy i należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie według pełnomocnika nie można stwierdzić, by organ w należyty sposób uzasadnił motywy swego rozstrzygnięcia. Według skarżącego nie doszło do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Konieczność wnikliwego rozpatrzenia sprawy w realiach niniejszego postępowania tym bardziej była uzasadniona, gdyż dochodzi niejako do przełamania domniemania niewinności skarżącego. Pomimo niezakończenia postępowania karnego prawomocnym wyrokiem skarżący odczuwa skutki jego wszczęcia. Pełnomocnik podkreślił również, że przedłużanie się postępowania karnego, które stało się bezpośrednią przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby, było okolicznością w żaden sposób niezależną od skarżącego. Reasumując stwierdził, że nie sposób zgodzić się z argumentacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż orzekające organy Policji wydały prawidłowe rozstrzygnięcia, dokonując wyczerpujących ustaleń uzasadniających zwolnienie skarżącego ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi sformułował zarzut co do naruszenia prawa materialnego przez nieuzasadnione zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) stanowiącego , iż policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. W świetle jednoznacznych przepisów wykładni językowej należy stwierdzić, że do zastosowania wymienionego przepisu konieczne jest kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek: upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i nieustanie przyczyny będącej podstawą zawieszenia. Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy bezsprzecznie wynikało, że w dniu zwolnienia ze służby skarżący pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych powyżej 12- to miesięcznego okresu, a postępowanie karne będące przyczyną zawieszenia nadal się toczyło. Spełnienie tych dwóch warunków dawało organowi Policji możliwość podjęcia w ramach uznania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie omawianego przepisu nie zwalniał organów Policji orzekających w sprawie od obowiązku wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych oraz należytego uzasadnienia decyzji. Zaznaczyć należy, że kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez Sąd obejmuje badanie prawidłowości postępowania wyjaśniającego, a w szczególności to, czy rozstrzygnięcie podjęte zostało zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, czy wyjaśniono i wzięto pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz czy właściwie zinterpretowano przepisy prawa materialnego. Sąd nie dokonuje natomiast badania słuszności podjętej decyzji, lecz ocenia czy jest ona zgodna z przepisami postępowania i prawem materialnym. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki na gruncie niniejszej sprawy konieczne było w szczególności zbadanie przez organy orzekające możliwości pozostawania w służbie funkcjonariusza przez pryzmat zadań, które określa ustawa o Policji, uprawnień i obowiązków przełożonego w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych mu jednostek oraz kształtowania składu osobowego podległego mu zespołu ludzi oraz interesu służby. Uwzględniając powyższe kryteria, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Sąd w sposób przekonujący wykazał, że organy Policji rozpoznając przedmiotową sprawę nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i w rezultacie rozstrzygnęły sporną kwestię zgodnie z przepisami prawa procesowego i prawa materialnego. Zarówno Sąd, jak i wcześniej organy obu instancji zwróciły uwagę na długotrwałe zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych (ponad 4 lata) i przedłużające się postępowanie karne uniemożliwiające wykonywanie zadań przypisanych służbie. Organ odwoławczy zaakcentował ponadto, że policjant jako osoba powołana do egzekwowania przepisów prawa, sam musi przestrzegać tego prawa w najwyższym stopniu. W tym miejscu warto dodać, że w orzecznictwie zwrócono uwagę, iż art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest kompromisem między uprawnieniami organu Policji i uprawnieniami funkcjonariusza i służy zapewnieniu przełożonym funkcjonariuszy możliwości pełnego wykorzystania przyznanych podległym im jednostkom etatów, a w konsekwencji maksymalnego wypełnienia zadań nałożonych na Policję (por. wyrok NSA z 29 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1506/08, wyrok NSA z 24 listopada 2009 r. sygn. I OSK 424/09). W konsekwencji za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut, według którego rozstrzygnięcie o zwolnieniu skarżącego z Policji podjęte zostało bez rozważenia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji oraz bez należytego uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach. Za chybiony należało uznać również zarzut odnoszący się do kwestii domniemania niewinności, która według pełnomocnika nie została w sprawie właściwie dostrzeżona, a skarżący pomimo niezakończenia postępowania karnego odczuwa skutki jego wszczęcia. Przede wszystkim należy wskazać, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie uzależnia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby od wyniku prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, a ocena organów oraz Sądu w niniejszej sprawie nie dotyczyła zarzucanego skarżącemu przestępstwa, lecz przesłanek ustawowych warunkujących zwolnienie go ze służby w Policji. Podkreślenia wymaga, że zasada domniemania niewinności znajduje zastosowanie wyłącznie na gruncie postępowania karnego, w związku z czym naruszenie jej możliwe jest tylko przy orzekaniu przez Sąd, a nie organ administracji. Nie jest zatem możliwe powoływanie się na zasadę domniemania niewinności w odniesieniu do przesłanek i procedury zwalniania policjantów ze służby. Zasada domniemania niewinności nie może być utożsamiana z zakazem stosowania jakichkolwiek środków prawnych zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej (por. wyrok NSA z 22 października 2009 r. sygn. I OSK 245/09, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 września 2008 r. sygn. K 35/06 OTKZU nr 7/A/2008). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.