III SA/Gl 175/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant sekretarz sądowy Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie prowadzone z wniosku skarżącego – M.K. o ponowne rozpatrzenie prośby dotyczącej umorzenia zaległości składkowych. Wniosek został wniesiony w stosunku do decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. wydanej dnia [...] r. nr [...] , na mocy której, wskazując na art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74), powoływanej dalej w skrócie jako ustawa, odmówiono skarżącemu umorzenia zaległości składkowych na: ubezpieczenie społeczne za okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne: za okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł, ubezpieczenie społeczne - konto finansowane przez ubezpieczonych (pracowników) z okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł, jak również na ubezpieczenie zdrowotne - konto finansowane przez ubezpieczonych (pracowników) za okres od [...] do [...] w kwocie [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w stosunku do następującego stanu faktycznego. Wnioskiem z dnia [...] 2009 r. skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. o umorzenie długu składkowego. W uzasadnieniu zaznaczył, że powodem likwidacji prowadzonej przez niego działalności gospodarczej było pogorszenie się sytuacji ekonomicznej firmy. Skarżący wnioskując o umorzenie dodał, że nie wiedział o powstającym zadłużeniu, ponieważ Biuro Rachunkowe, któremu zlecił prowadzenie księgowości zapewniało, iż roszczenia tutejszego Oddziału są bezpodstawne. Skarżący wskazał, że jest zatrudniony, a podstawa wynagrodzenia za [...] 2008 r. wyniosła [...] zł. Dalej podniósł, że stan zdrowia nie pozwala na dalszą pracę w charakterze kierowcy. Żona jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy nie otrzymując zasiłku dla osób bezrobotnych. Podniósł, iż uzyskiwany dochód jest niewystarczający na pokrycie wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych rodziny. Wniosek o umorzenie zaległości składkowych uzasadnił poniesieniem szkód związanych z klęską żywiołową - powodzią, jaka dotknęła skarżącego w [...] 2009 r. Na potwierdzenie tej okoliczności dostarczył dokumenty dotyczące podtopienia przez potok K. w dniu [...] 2009 r. posesji córki, w której wraz z żoną również zamieszkuje. Dołączając zdjęcia obrazujące zaistniałą sytuację zaznaczył, iż woda zniszczyła w dużej mierze piwnice domu oraz zabrała część dobytku. Do wniosku załączona została prośba córki skierowana do Urzędu Miasta o przyznanie pomocy finansowej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie podzielił argumentacji wniosku, czego wyrazem stała się decyzja tego organu z dnia [...] r., nr [...] odmawiająca skarżącemu umorzenia zaległości składkowych, powołująca m.in. wskazane wyżej kwoty powstałe w związku z nieuregulowaniem składek w części finansowanej przez ubezpieczonych (pracowników). W uzasadnieniu decyzji po przytoczeniu prawnych podstaw umorzenia należności Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że skarżący prowadził w okresie od [...] 1999 r. do [...] 1999 r. od [...] 1999 r. do r. oraz od [...] 2000 r. do [...] 2008 r. działalność gospodarczą. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ocenił sytuację skarżącego jako trudną, jednocześnie jednak stwierdzając, że nie może ona stanowić wystarczającej podstawy do umorzenia długu. Dalej organ podniósł, że "znaczną część zadłużenia stanowią składki finansowane przez pracowników (ubezpieczonych)", a nie odprowadzanych przez skarżącego jako płatnika składek, które zgodnie z art. 30 ustawy nie podlegają żadnym ulgom i muszą być bezwzględnie opłacone przez płatnika. Organ I instancji wskazał, iż w sprawie nie występuje całkowita nieściągalność długu zgodnie z art. 28 przywołanej ustawy systemowej, gdyż przez skarżącego nadal osiągane są dochody z pracy najemnej. Z dołączonych do wniosku zeznań podatkowych wynika, iż dochód skarżącego w roku 2006 wyniósł [...] zł, w roku 2007 - [...] zł. Organ podniósł ponadto, że poniesiona skutkiem klęski żywiołowej szkoda nie była bezpośrednim powodem powstania zadłużenia składkowego. Dalej w uzasadnieniu zostało zaznaczone, iż w procesie rozpoznania sprawy został wzięty pod uwagę element interesu społecznego wyrażony w postaci zasady równości i powszechności w wypełnianiu obowiązków płatnika nie pozwalający Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych dowolnie preferować interesu jednych płatników kosztem innych. W ocenie organu względy społeczne wymagają, aby zobowiązania w opłacaniu składek były realizowane, a płatnik nie był z nich pochopnie zwalniany. Stosownie do obowiązujących przepisów - jak dalej zaznaczył organ - to właśnie płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganych dochodów, odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek. Równocześnie Zakład poinformował, że możliwe jest udzielenie pomocy w spłacie powstałych zobowiązań z tytułu składek poprzez rozłożenie ich na raty, stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy. W dniu [...] 2009 r. skarżący wniósł do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując iż zachodzi istotna sprzeczność miedzy ustaleniami poczynionymi przez ubezpieczyciela odnośnie do sytuacji finansowo-bytowej skarżącego, którą tenże uznał za niewątpliwie trudną, a wydanym rozstrzygnięciem. Zdaniem skarżącego organ niewłaściwie ocenił jego sytuację majątkową, która nie pozwala na spłatę zadłużenia, przy jednoczesnym braku racjonalnych perspektyw na poprawę sytuacji finansowej, a w rezultacie na spłatę zadłużenia. Dalej zaznaczył, że wprawdzie w 2007 r. osiągnął dochód, lecz został on w znacznej części przeznaczony na spłatę kredytu w dniu [...] 2008 r. w kwocie [...] zł na rzecz "A" S.A. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie prowadzone z wniosku skarżącego – M. K. o ponowne rozpatrzenie prośby dotyczącej umorzenia zaległości składkowych. W uzasadnieniu zostało stwierdzone, iż ponowne przeanalizowanie konta w celu ustalenia stanu zadłużenia wykazało, iż zaległości istniejące na nim są zaległościami, które z mocy prawa nie podlegają żadnym ulgom (są to tzw. zaległości pracownicze). Zdaniem organu zgodnie z dyspozycją art. 29 ustawy do tych należności nie mają zastosowania przepisy w zakresie ulg w opłacaniu należności składkowych. W skardze z dnia 14 grudnia 2009 r. skarżący zarzucił: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071), powoływanej delaj jako k.p.a. mimo braku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania co najmniej w części dotyczącej należności nie będących składkami w rozumieniu art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a tym samym naruszenie art. 105 k.p.a. w tym zakresie, 2. nierozważenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy związanych z poszczególnymi składkami (tytułem zaległości) stanowiących zaległość skarżącego, a co z tym się wiąże brak ustalenia tytułów i kwot zaległości skarżącego, co do których możliwe jest ich umorzenie i w związku z tym błędne ustalenie, że całość jego zadłużenia jest wyłączona z możliwości zastosowania ulgi (umorzenia), a to ze względu na treść art. 29 ustawy (bez powołania się na art. 30 ustawy) - a tym samym naruszenie art.7 k.p.a. a zarazem art. 7 Konstytucji RP a wskutek powyższych uchybień niezastosowanie art. 28, w zw. z art. 30 ustawy do zaległości skarżącego, nie będących składkami finansowymi przez ubezpieczonych (w tym odsetek), a co za tym idzie bezpodstawne umorzenie postępowania. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wniesiony przez niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został merytorycznie rozpatrzony, bowiem zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie uznając, że zaległości składkowe objęte wnioskiem nie podlegają żadnym ulgom z mocy art. 29 ustawy. Skarżący kwestionując zaskarżoną decyzję zauważył, że w związku z wątpliwościami powstałymi w toku postępowania pismem z dnia [...] 2009 r. skarżący zwrócił się do Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. o wyjaśnienie różnic w kwotach zadłużenia przyjętych do umorzenia. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że kwotą zdatną do umorzenia według wymogów ustawowych jest kwota [...] zł, natomiast pozostała część zadłużenia w wysokości [...] zł powstała w związku z nieuregulowaniem składek w części finansowej przez ubezpieczonych, na mocy art. 30 ustawy nie podlega umorzeniu. Zdaniem skarżącego tylko składki są finansowane ze środków ubezpieczonych, a tym samym brakuje przesłanek, aby pozostałe składniki zaległości istniejących po stronie skarżącego związane ze składkami, lecz nimi niebędące, podlegały ustawowemu wyłączeniu z możliwości zastosowania w stosunku do skarżącego odpowiedniej części wnioskowanej ulgi w postaci ich umorzenia. Z art. 24 ust. 9 ustawy wynika, że m.in. odsetki za zwłokę są w całości finansowane przez płatnika z jego (a zatem nie osób ubezpieczonych) środków, a o wyłączeniu należności z zakresu zastosowania art. 28 i 29 ustawy decyduje źródło finansowania tych należności. Za powyższym stanowiskiem – jak dalej argumentuje skarżący - przemawia treść art. 30 ustawy, która w odróżnieniu od nazewnictwa w innych przepisach tej ustawy, określających zobowiązanie szeroko jako "należności z tytułu składek", zawęża je do pojęcia "składek". W ocenie skarżącego brakuje dających się normatywnie uzasadnić przesłanek do rozszerzającej wykładni językowej tego wyrażenia na należności nie będące stricte składkami, wobec czego zasadne słusznym jest – jego zdaniem - przyjęcie, że wolą ustawodawcy było jedynie wyłączenie możliwości stosowania ulg określonych w art. 28 ustawy wyłącznie do należności potrącanych z przychodów ubezpieczonych. Wobec powyższego, skarżący wyraził pogląd, że organ niewłaściwie zastosował art. 28, w zw. z art. 30 ustawy, nie rozważając nawet możliwości zastosowania art. 28 przy uwzględnieniu treści art. 30 ustawy, mającej w tej sprawie istotne znaczenie dla skarżącego, skoro jego zaległości nie dotyczą wyłącznie składek w rozumieniu tego przepisu i w konsekwencji takiego stanowiska bezpodstawnie umorzył postępowanie w całości. W ocenie skarżącego bezpodstawnie jego wniosek został pozbawiony możliwości merytorycznego rozpatrzenia, co tym bardziej jest rażącym uchybieniem, że skarżący wykazał zaistnienie po jego stronie warunków materialnych, umożliwiających uwzględnienie jego wniosku, co zresztą Prezes ZUS przyznał. Ponadto w skardze skarżący wskazał ponownie, że jego wynagrodzenie wynosi ok. [...] miesięcznie brutto, żona nie pracuje, nie posiada również innych źródeł dochodu, ani też mienia umożliwiającego pozyskanie środków finansowych. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie wyjaśnił, że ZUS Wydział Rozliczeń Kont Płatników Składek otrzymał z Wydziału Ubezpieczeń i Składek I ostateczną informację o sporządzeniu z urzędu dokumentów zgłoszeniowych, a korekty dokumentów rozliczeniowych skarżący sporządził osobiście zgodnie z wydanymi decyzjami. W związku z tym Wydział RK ustalił, że zadłużenie na koncie skarżącego powstało w wyniku przypisu po złożonych korektach i dotyczy tylko pracowników, bowiem składki za płatnika - skarżącego zostały opłacone. Dalej wyjaśnił, że w związku z tym organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę także naliczonych odsetek w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę zostało wskazane, że przepis art. 28 ust. 3 ustawy określa warunki umorzenia długu przez organ administracyjny, jakim pozostaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zasadniczą przesłanką umorzenia pozostaje tutaj ustalenie, iż po stronie zobowiązanego płatnika występuje element tzw. całkowitej nieściągalności. Natomiast rozporządzenie wykonawcze (tj. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Dz. U. Nr 141, poz. 1365), będące uregulowaniem szczególnym pozwala umorzyć tylko zaległość istniejącą na koncie ubezpieczonego, będącego równocześnie płatnikiem, składek i tylko w przypadku, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić wymagalnych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W procedurze rozpoznania spraw o umorzenie uwzględniane są tylko składki na ubezpieczenie społeczne nie opłacone przez samego płatnika na swoje ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i inne wymagalne fundusze. Do prowadzonego postępowania o umorzenie składek nie wejdą więc składki należne, a nie opłacone przez płatnika za innych ubezpieczonych. Efektem przyjęcia w postępowaniu o umorzenie składek prowadzonym w drugiej instancji podstawy prawnej umorzenia opartej o zaistnienie przesłanek zawartych w przepisie szczególnym tj. w § 3 rozporządzenia wykonawczego było rozliczenie konta płatnika w celu określenia zaległości składkowej powstałej tytułem nie opłacenia przez płatnika składek należnych tylko na jego własne, indywidualne ubezpieczenie. Dalej organ zaznaczył, iż rozpoznając wniosek skarżącego o umorzenie zaległości składkowych organ drugiej instancji uwzględnił jego argumenty. Jednakże istniejący stan płatności na koncie skarżącego po ponownym rozliczeniu nie wykazuje zadłużenia składkowego w zakresie określonym wyżej, co skutkuje uznaniem, że nie istnieje zadłużenie, zdatne do umorzenia przy zastosowaniu wyżej określonych reguł prawnych, prowadząc do zakwalifikowania tego postępowania jako bezprzedmiotowego. W tej sytuacji skarga winna ulec oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez m. in. kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta jest wykonywana pod względem zgodności z prawem wydawanych przez nią decyzji, postanowień bądź innych aktów. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako P.p.s.a., Sąd dopatrzył się takich przepisów, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Jeżeli chodzi o prawną podstawę zaskarżonej decyzji, to należy wskazać, że stosownie do art. 83 ust. 4 ustawy od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071). Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje cztery zasadnicze postaci orzeczenia drugoinstancyjnego. Zastosowana przez organ w zaskarżonej decyzji forma umorzenia postępowania odwoławczego ujęta została w art. 138 § 1 pkt 3 tej ustawy, stanowiącego że organ odwoławczy wydaje decyzje w której umarza postępowanie odwoławcze. Jej skutkiem jest zakończenie postępowania toczącego się z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. postępowania stanowiącego odpowiednik postępowania odwoławczego. Umorzenie tego postępowania powoduje, że organ rozpatrujący ponowie sprawę nie odnosi się do rozstrzygnięcia zaskarżonego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, rezygnując z merytorycznego zakończenia postępowania toczącego się w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Umorzenie postępowania stanowi zatem formalny wyraz zakończenia postępowania bez podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Zakończenie postępowania nie oznacza jednak, że decyzja objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego. Przeciwnie - organ rezygnując z prowadzenia postępowania i w efekcie z merytorycznego rozstrzygnięcia nie wypowiada się w przedmiocie decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taka konstrukcja umorzenia postępowania prowadzonego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, identycznie jak umorzenia postępowania odwoławczego jest ściśle związana z przyczynami wydania tych rozstrzygnięć. Skutek w postaci pozostawienia w obrocie prawnym decyzji pierwszoinstancyjnej zawęża bowiem przesłankę bezprzedmiotowości skutkującej umorzeniem postępowania wyłącznie do postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (podobnie jak do postępowania odwoławczego). Za zawężeniem zakresu tej przesłanki przemawia również wyszczególnienie przez ustawodawcę innej formy zakończenia postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy (podobnie jak postępowania odwoławczego) w postaci uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia całości postępowania. Takie rozwiązanie determinuje wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości w stosunku do całego postępowania, nie wyłączając postępowania pierwszoinstancyjnego. Tylko bowiem bezprzedmiotowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej powinna powodować jej negatywną ocenę, prowadzącą do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że opisane przesłanki bezprzedmiotowości są różne, prowadzą też do odmiennych rozstrzygnięć. Odmienność ta dotyczy nie tylko formy, lecz również ich natury, bowiem rozstrzygnięcie zapadające w wyniku stwierdzenia przesłanki bezprzedmiotowości całego postępowania jest rozstrzygnięciem skutkującym uchyleniem decyzji pierwszo instancyjnej. Posiada zatem skutki kasacyjne, czym odróżnia się od rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie toczące się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwoławcze). Wzgląd na odmienność przesłanek rozstrzygania, podobnie jak różnice co do skutków obu opisanych wyżej rozstrzygnięć powodują, że nie mogą być one stosowane zamiennie. Stwierdzenie przez organ, że występuje przesłanka bezprzedmiotowości całego postępowania powoduje konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania. Wydanie w takiej sytuacji decyzji umarzającej jedynie postępowanie toczące się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwoławcze) nie znajduje uzasadnienia prawnego, naruszając art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Odnosząc powyższe uwagi do stanu rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że organ umorzył postępowanie odwoławcze, uzasadniając to rozstrzygnięcie bezprzedmiotowością całego postępowania. Organ wskazał bowiem, że nie występuje przedmiot rozpoznania, bowiem nie istnieje na koncie skarżącego zadłużenie zdatne z mocy prawa do poddania go procedurze umorzenia. Takie brzmienie decyzji, wobec powołanych wyżej konstrukcji prawnych i ich uwarunkowań powoduje, że między sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem zachodzi niedopuszczalna sprzeczność. Skutkuje to zasadnością stwierdzenia, że naruszony został art. 138 § 1 pkt 3 Kpa oraz art. 107 tego aktu, w związku z art. 83 ust. 4 ustawy. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia jest niejasna sytuacja prawna strony, co narusza zasadę praworządności i legalizmu. Wytknięte uchybienia niewątpliwie mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Natomiast w aspekcie materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji należy wskazać, że przepis art. 28 ustawy dopuszcza możliwość umarzania składek przez ZUS w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a ustawy. Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 28 ust. 3 a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Z kolei art. 30 ustawy wyłącza zastosowanie jej art. 28 ustawy w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. W stosunku do tego rodzaju składek nie jest dopuszczalne ich umorzenie. W przepisie tym ustawodawca posłużył się sformułowaniem "nie stosuje się", co oznacza, że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na art. 28 i art. 29 ustawy. Dotyczy to każdego rodzaju rozstrzygnięcia merytorycznego zarówno pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia. W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest więc także badanie istnienia przesłanek umorzenia należności, przewidzianych w art. 28 ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2036/06, LEX nr 328195). Jeżeli wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników), właściwym rozstrzygnięciem jest jedynie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 ustawy (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 495/08, LEX nr 484058). Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Obowiązkiem każdego organu administracji jest wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji oraz wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Ocenie sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. Organ w zaskarżonej decyzji jedynie lakonicznie stwierdził, że nie istnieje na koncie skarżącego zadłużenie zdatne do poddania go procedurze umorzenia. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zdaniem Sądu wyjaśnienia i uzupełnienia wymaga kwestia rodzaju nie opłaconych składek (tytułu należności) będących przedmiotem wniesionego przez skarżącego wniosku o ich umorzenie. Dopiero wyjaśnienie powyższego pozwoli na prawidłowe ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jedną z postaci bezprzedmiotowości postępowania jest bowiem brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania, a możliwość prowadzenia postępowania w zakresie umorzenia należności zdeterminowana jest ich rodzajem. W ramach wypełnienia dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd zwraca uwagę, że rozpatrując sprawę ponownie organ winien w pierwszej kolejności precyzyjnie określić rodzaj nieopłaconych składek (pracownicze czy własne płatnika), przedstawić dane w tym zakresie w decyzji, a następnie odpowiednio zastosować normę prawa materialnego wynikającą z art. 28 ustawy w celu właściwego zakreślenia granic postępowania dowodowego oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Należy przy tym mieć na względzie, że z przepisu art. 28 ustawy wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane, na jego podstawie, wyłącznie w wymienionych w ust. 3 wypadkach całkowitej nieściągalności. Sytuacja majątkowa dłużnika nie ma zatem znaczenia przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu na podstawie art. 28 ust.1, 2 i 3 ustawy. Przepis art. 28 ust.3a ustawy statuuje wyjątek od powyższej reguły i przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek ten jest ustawowo ograniczony do jednej tylko kategorii zadłużenia, tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Chodzi o składki na ubezpieczenie społeczne małych przedsiębiorców, którzy sami płacą składki za swoje ubezpieczenie i są jednocześnie płatnikami i ubezpieczonymi. To właśnie należności tej grupy dłużników mogą być umarzane mimo braku całkowitej nieściągalności, z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej, czyli z uwagi na konieczność ochrony małych i słabych ekonomicznie podmiotów gospodarczych - tak NSA w wyroku z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07. Rozporządzenie wykonawcze z dnia 31 lipca 2003 r. wydane na podstawie delegacji zawartej w art.28 ust.3b ustawy już w § 1 precyzuje, że określa szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek. W § 2 rozporządzenie definiuje na swój użytek pojęcie "należności z tytułu składek", jako należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. To właśnie te należności Zakład może umorzyć, jeżeli zobowiązany wykaże, że ich opłacenie pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W oparciu o te przepisy, pomimo braku całkowitej nieściągalności, mogą być umarzane tylko składki ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. Przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie znajduje zastosowania dla umorzenia składek pracowników, bez względu na to, czy wnioskowane o umorzenie składki były płacone przez pracowników, czy też pracodawcę. Przepis ten odnosi się jedynie do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Wchodzą więc tutaj w grę należności składkowe osób, które same ubezpieczyły się, będąc jednocześnie płatnikami składek – tak NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 949/08. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi należy zaznaczyć, że przepis art. 24 ustawy wyjaśnia używane w ustawie pojęcie "należności z tytułu składek". Z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części, ale z uwzględnieniem ust. 2-4. W ramach tego Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 679/08, LEX nr 484061, że mając na względzie treść art. 24 ust. 2 ustawy uznać należy, że art. 28 ust. 1 ustawy dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 ustawy. Wyłączenia od tej zasady określone zostały ,m.in. w art. 28 ust. 3a jak wskazano wyżej. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 ustawy jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. Wskazać należy, że powołany przez organ art. 28 ust. 4 ustawy w ogóle nie dotyczy dopuszczalności umarzania odsetek (te kwestie reguluje art. 28 ust. 1 ustawy). Artykuł 28 ust. 4 ustawy wprowadza jedynie niejako "rozszerzony" skutek umorzenia składek. Umorzenie samych składek powoduje z mocy prawa umorzenie także innych "należności z tytułu składek" (tych, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy, tj. odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty). Nie oznacza to jednak, że umorzenie innych niż składki należności z tytułu składek jest możliwe tylko w wypadku umorzenia samych składek. Przeciwnie, nawet wtedy, gdy umorzenie samych składek jest niedopuszczalne, możliwe jest, gdy zachodzą warunki umorzenia wymienione w ustawy, umorzenie innych "należności z tytułu składek" (por. wyrok z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II GSK 322/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 ustawy nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek). Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien zastosować przedstawioną wyżej interpretację. Ze względu na wypełnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Sąd uchylił decyzję. Nie orzekł jednocześnie o wstrzymaniu wykonania takiej decyzji, ponieważ odmowa umorzenia nie podlega ze swej istoty wykonaniu. Nie zasądził również kosztów postępowania sądowego, gdyż strona nie wnosiła o to, a od kosztów sądowych strona była zwolniona z mocy prawa stosownie do art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a.